Tabla 1 Matriz de Análisis (elaboración propia).
Las políticas públicas orientadas a la autonomía progresiva y la preparación para el egreso de las y los adolescentes bajo cuidados alternativos en la provincia de Santa Fe se estructuran a partir dos programas, a saber:
►El Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva bajo la órbita de la Subsecretaría de Niñez, Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social del Gobierno de Santa Fe, cuyo objetivo se dirige a fortalecer la autonomía de las y los adolescentes de 13 a 18 años en el marco de las instituciones de acogimiento.
►El Programa Egresar, bajo la órbita de la Secretaría de Políticas de Inclusión y Desarrollo Territorial también perteneciente al Ministerio de Desarrollo Social, cuyo objetivo se dirige al acompañamiento y preparación del egreso de las y los jóvenes de entre 18 y 21 años que se encuentran dentro de sistema de protección y deben egresar del mismo.
En este capítulo analizo cada uno de estos programas, así como también doy cuenta de las características principales del Sistema de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes de la provincia de Santa Fe en tanto marco estructurante de las políticas que aquí se estudian.
Para ello, diseñé una matriz de análisis (Tabla 1) sobre la base de la Codificación Abierta que sugiere la Teoría Fundamentada. Esta propuesta permite producir conocimiento a través de la información que brinda el trabajo de campo. Específicamente, es un método que permite construir teoría derivada de datos recopilados de manera sistemática y analizados por medio de un proceso de investigación (Sánchez-Reyes, Cantor-Jiménez y Castro-Sardi, 2019). Si bien la pretensión no es la de construcción de teoría, hice uso de este método para describir las percepciones de los actores entrevistados y combinarlas con los datos derivados de las fuentes secundarias de la investigación. Para tal fin, realicé un total de cinco entrevistas a diferentes actores considerados relevantes:
Un adolescente en proyecto de autonomía, participante del Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva.
►Un joven egresado del Sistema de Protección, participante del Programa Egresar.
►Una funcionaria pública, ex coordinadora del Programa de Fortalecimiento para la Autonomía Progresiva y actual coordinadora del Programa Egresar de la Provincia de Santa Fe.
►Un profesional miembro del equipo técnico del Programa de Fortalecimiento para la Autonomía Progresiva.
►Una referente de la Asociación Civil DONCEL.
Para llevar adelante las entrevistas, inicialmente seleccioné las categorías que serían utilizadas en las mismas y diseñé una serie de cuestionarios diferentes para cada caso particular (ANEXO III). Las entrevistas duraron aproximadamente 90 minutos siguiendo un curso narrativo. De forma paralela, seleccioné y analicé aquellas fuentes secundarias vinculadas al objeto de estudio, tales como informes técnicos del Gobierno Provincial, informes y relevamientos de la Defensoría de Niñas, Niños y Adolescentes de Santa Fe, del Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia de Santa Fe e informes de UNICEF y de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia. Asimismo, consulté la Ley Nacional 27364 de creación del Programa de Acompañamiento para el Egreso, la Ley Nacional 26061 de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes y la Ley Provincial 26061, también referida a la protección integral de la infancia y la adolescencia, junto con otras normativas orientadas a la protección de las y los adolescentes y jóvenes en proyecto de autonomía y proceso de egreso (ANEXO II).
Siguiendo la propuesta de la Teoría Fundamentada y de la codificación abierta, fue posible construir cinco categorías de análisis a partir del trabajo de campo realizado, a saber:
►Nuevas formas convivenciales, en referencia a las modalidades de alojamiento de las y los adolescentes en proyecto de autonomía y de las y los jóvenes en proceso de egreso.
►Experiencias institucionales, en relación a los tipos de instituciones y las prácticas que allí se desenvuelven.
►La autonomía como una conquista dentro del Estado, en relación a los circuitos institucionales y administrativos dentro de la arena estatal para concretar procesos de autonomía y egreso.
►La lógica programática sobre la lógica de la política pública, en relación a la falta de planificación en materia de política pública en torno a los programas de estudios.
►La participación de los actores involucrados, en relación a la organización de las y los jóvenes egresados del Sistema de Protección de Santa Fe, así como también de los saberes de las y los profesionales de los equipos técnicos.
De este modo, a los conceptos iniciales desarrollados en el marco teórico –cuidado, autonomía y democracia– se suman las categorías de análisis señaladas.
En adición a la percepción de los actores entrevistados y a las categorías de análisis construidas, incorporé, tal como señalé en la introducción de este trabajo, el enfoque que propone el análisis de políticas públicas, ya que permite situar el rol del Estado como relevante y significativo en los procesos estudiados, a la vez que habilita la indagación en torno a la dirección ideológica (Medellín Torres, 1977).
La Ley 12967 de la Provincia de Santa Fe señala que el Sistema de Promoción y Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes –en adelante Sistema de Protección– está conformado por organismos públicos y organizaciones no gubernamentales relacionadas con la niñez y la adolescencia, a saber:
►Autoridades administrativas del ámbito local (municipios y comunas).
►Servicios Locales,1 los cuales se ubican dentro de la órbita local y están encargados de adoptar y aplicar las medidas de protección integral con la asistencia técnico-financiera de la Nación, de acuerdo con lo establecido por la Ley 26061 y la asistencia técnico-financiera y supervisión de la Provincia.
►Delegaciones Regionales.2
►Subsecretaría de los Derechos de la Niñez, Adolescencia y Familia (SDNAF), la cual es la autoridad de aplicación del Sistema de Protección y lleva adelante el diseño, instrumentación, ejecución y control de políticas dirigidas a niñas, niños y adolescentes (Ley 12967, artículo 32).
►Dirección Provincial de Promoción de los derechos de la Niñez, Adolescencia y Familia (DPPNAF) dentro de la órbita de la SDNAF, la cual está descentralizada en las ciudades de Santa Fe y Rosario y de las cuales dependen las Delegaciones Regionales mencionadas.
►Consejo Provincial de Niñas, Niños y Adolescentes, el cual es un órgano consultivo y de asesoramiento constituido por representantes del Estado y representantes de organizaciones de la sociedad civil (artículo 38).
►Defensoría Provincial de Niñas, Niños y Adolescentes encargada de supervisar la aplicación del Sistema de Protección en el ámbito de la provincia (artículo 38).
►Organizaciones no gubernamentales relacionadas con los derechos de la niñez y la adolescencia (artículos 46 y 47).
A través de los organismos mencionados, el Sistema de Protección implementa políticas cuya cobertura es de tipo universal. Cuando las mismas no logran cubrir a la totalidad de niñas, niños y adolescentes, se comienza a trabajar en el marco de una Medida de Protección Integral (MPI), la cual implica el desarrollo de un abordaje integral entre las instituciones de referencia en el ámbito comunitario con el fin de resolver la vulneración de derechos detectada. En ningún caso estas medidas pueden consistir en la separación de la niña, niño o adolescente de su familia nuclear, ampliada o de quienes mantengan lazos afectivos (Ley Provincial 12967, artículo 50).
En el caso que estos abordajes no logren hacer cesar la vulneración de derechos, se disponen las Medidas de Protección Excepcional (MPE), las cuales son subsidiarias, temporales y suponen la privación de la niña, niño o adolescente del medio familiar o de su centro de vida (artículo 51). El órgano de aplicación de las MPE, tal como se señaló anteriormente, es la SDNAF a través de las Direcciones Provinciales de Promoción de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes en Rosario y Santa Fe y de las Delegaciones Regionales. Por lo tanto, el sistema se organiza en dos niveles de intervención en función del tipo de medida que se tome. Al primer nivel le corresponden las MPI y al segundo nivel las MPE.
Las MPE no deben prolongarse por más de 180 días de acuerdo a lo que estableció la reforma del Código Civil y Comercial (2015). Una vez definidas, los equipos técnicos interdisciplinarios (ETI) de la Subsecretaría definen la modalidad de acogimiento, las cuales pueden ser de tipo familiar o institucional.
La finalización de una MPE es responsabilidad de los ETIS. Esta puede consistir en el cese, lo que implica la revinculación del niño o niña con su familia de origen, o la resolución definitiva. Esta última puede implicar la sugerencia de pase al estado de adoptabilidad o el ingreso al Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva en caso de que la niña o niño haya cumplido 13 años y no haya sido adoptado por otra familia o revinculado con su familia de origen. De este modo, las y los adolescentes suelen ingresar al Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva luego de un largo proceso administrativo e institucional.
En el marco del Sistema de Protección, en el año 2015 se creó el programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva, perteneciente a la SDNAF. El mismo está destinado al acompañamiento de las y los adolescentes de 13 a 18 años en la construcción de procesos de autonomía dentro de los dispositivos de alojamiento y en la preparación para el egreso de los mismos. El programa pretende dar respuesta al interrogante acerca de qué sucede con aquellos/as adolescentes que no ingresan a un proceso adoptivo, o que son devueltos luego de haber sido adoptados/as.3 De acuerdo con la entrevista realizada a quien fue la coordinadora del Programa entre los años 2015 y 2019, fue posible reconstruir los inicios del mismo.4 En sus palabras:
El trabajo orientado a la autonomía progresiva de las y los adolescentes bajo cuidados alternativos en Santa Fe comienza a principios del año 2015. En este inicio, el programa se llamaba Formas Alternativas Convivenciales Definitivas, entendiendo que por una cuestión de edad u otros motivos había chicas y chicos que no podían ingresar en un proceso adoptivo, entonces se los acompañaba en lo residencial, dentro de las instituciones de cuidado. Sin embargo, todavía no se hablaba de una posterioridad al egreso, hasta ese momento (Entrevista realizada el 4 de junio de 2020 a la coordinadora del Programa durante los años 2015- 2019).
De este modo es posible afirmar que, antes del año 2015, no había una política definida hacia esta población, por lo que las estrategias de intervención se circunscribían a la adopción o a la revinculación con la familia de origen. Esto no implica en modo alguno la inexistencia de la problemática, todo lo contrario, supone que la situación de las y los adolescentes que no habían sido adoptados y que no podían regresar con sus familias era invisibilizada. Sobre este punto la entrevistada afirmó lo siguiente:
Previo al año 2015 no había un acompañamiento específico a estas situaciones de adolescentes. Antes de esta fecha había un equipo que se llamaba Vinculación Familiar Permanente, donde toda acción era la adopción, no había otra posibilidad que la adopción. Ahí comenzó a quedar en evidencia de que no era viable solo esa opción, y esto también tiene que ver con la voz que se les fue dando a las y los adolescentes. De hecho, escuchando a los chicos suelen confirmar esta idea y manifiestan de hecho no querer formar parte de una nueva familia. Esto no implica que no quieran recibir cuidados por parte de alguien más (Entrevista realizada el 4 de junio de 2020 a la coordinadora del Programa durante los años 2015-2019).
Los debates que se dieron en los inicios del programa, y que llegan hasta la actualidad, reflejan aspectos significativos en torno a la noción de familia, a la figura de la adopción y al derecho a ser oído de las y los adolescentes.
La adopción de una niña, niño o adolescente se produce en los casos en que la resolución de la MPE se orienta hacia la declaración del estado de adoptabilidad. En este caso interviene el equipo de Fortalecimiento de Procesos Adoptivos perteneciente a la SDNAF, el cual debe articular con el Registro Único Provincial de Aspirantes a Guarda con Fines Adoptivos (RUAGA) y con el Poder Judicial a fin de concretar la adopción. Sin embargo, es importante reconocer que la adopción no es en todos los casos el resultado del proceso que se inicia con la toma de una MPE. Tampoco es un proceso que inicia una vez que la niña, niño o adolescente está legalmente disponible para la adopción, sino que se trata de un continuum donde transcurren diversas prácticas (Ciordia, 2010: 193) que no siempre concluyen en la formalización de la adopción. Al respecto, la entrevistada explicó lo siguiente:
Todo el sistema de protección y el sistema jurídico está armado en función de la adopción como única alternativa y no hay otra forma de cuidado para quien quizás no elija formar parte de otra familia. Si bien se habla del derecho al respeto por la identidad en las adopciones simples, es cierto que en la práctica eso no se ve, en la minoría de los casos, es cuando se puede mantener una relación con la familia de origen (Entrevista realizada el 4 de junio de 2020 a la coordinadora del Programa durante los años 2015-2019).
En este mismo sentido, uno de los profesionales del equipo técnico entrevistado señaló que en los inicios del programa todos/as los/as adolescentes que ingresaban a autonomía tenían declarado el estado de adoptabilidad pese a que esto en efecto no iba a acontecer. Es decir, el ingreso al programa implicaba e implica justamente que esa posibilidad o vía de resolución de la media está agotada. Esto sin dudas provocaba efectos adversos para lograr el diseño de planes de autonomía y egreso. Por esta razón, el programa buscó inicialmente promover formas convivenciales permanentes que pudieran dar lugar a lazos afectivos por fuera de la idea de familia nuclear (Jelin, 2010) –ya sea esta adoptiva o de origen– y que contrarrestaran la itinerancia por las instituciones y por el Sistema.
En este proceso, el rol de la Asociación Civil DONCEL fue relevante, ya que en el año 2015 formalizó un convenio con el Gobierno Provincial a fin trabajar con los actores del Sistema los aspectos relativos a la autonomía y la preparación para el egreso. Sobre esto, una de las referentes de la Asociación Civil entrevistada explicó que el trabajo se focalizó inicialmente en las ciudades de Santa Fe y Rosario, en las cuales el caudal de adolescentes bajo cuidados alternativos era mayor en relación al resto del territorio provincial.5 El trabajo de DONCEL se estructuró a partir de un proyecto denominado “Llaves para la autonomía” que contemplaba las siguientes líneas de trabajo:
►La formación a las y los trabajadores de las instituciones de acogimiento a través de lo que se denominó “acompañamiento situado” y por medio del cual se promovían proyectos concretos con los equipos de las instituciones, a fin de diseñar estrategias orientadas a la autonomía de los jóvenes en el marco de la vida diaria de los dispositivos.6
►El trabajo directo con cada adolescente. Este proyecto se denominó “Autonomía tres” y estaba relacionado con la dimensión laboral. Se brindaban capacitaciones socio-laborales, y se trabajaban aspectos propios del proyecto de vida, intereses, capacidades, deseos, etc., de las y los adolescentes.
►Red Sociolaboral de empresas a través de la cual se promovían pasantías, oportunidades laborales o puestos registrados formalmente y en blanco.
De acuerdo con lo planteado, es posible afirmar que en la creación del Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva confluyeron, por un lado, las consecuencias históricas de la actuación deficitaria del Estado en relación a las y los adolescentes y sus familias de origen, así como también la intencionalidad política de un sector social formado por agentes estatales y no estatales (ONG, Asociaciones Civiles) de abordar la problemática y promover nuevas modalidades de cuidados.
Si bien en el marco del Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva se venía trabajando el egreso de las y los jóvenes desde el año 2015, a partir del año 2017 esta cuestión ingresó formalmente en la agenda gubernamental con la sanción de la Ley Nacional 27364, que creó el Programa de Acompañamiento para el Egreso de jóvenes sin cuidados parentales (PAE).7 Esta está destinada a las/los adolescentes/jóvenes sin cuidados parentales que tienen entre 13 y 21 años de edad. La aprobación de la ley estuvo precedida por el accionar de una serie de organizaciones sociales y de grupos de adolescentes y jóvenes organizados en torno de esta cuestión. Por lo tanto, podríamos decir que se trataba de un asunto socialmente problematizado (Oszlak y O’Donnell, 1976: 109) que, a partir de la aprobación de ley, ingresó a la agenda política, la cual está formada por temas de ocupación regular del gobierno (Elder y Cobb, 1993).8
A su vez, la promulgación de la ley puede interpretarse como una ventana de oportunidad real (Medellín Torres, 1997: 32), ya que es el resultado de una serie de acontecimientos que efectivamente han sucedido y que permiten ingresar un tema como susceptible de ser tratado por el gobierno y a partir del cual se pueden desplegar políticas públicas.
No obstante, la agenda no es un documento formal o programático, ni presupone la existencia de una jerarquía en los problemas, como tampoco asegura que a la inclusión de un problema suceda de forma inevitable una decisión o que este permanezca a largo tiempo en ella (Fernández: 1996: 471). Es decir, se trata de un proceso continuo que supone una puesta en movimiento de tensiones y conflictos.
Con lo expuesto, es posible afirmar que la sola sanción de la ley no supone de por sí el diseño y la implementación de políticas. Sin embargo, constituye el marco posible a partir del cual articular acciones de gobierno. En este sentido, de acuerdo con la ley N.º 27364 los organismos de niñez competentes de las 24 jurisdicciones del país tienen que avanzar en la puesta en marcha territorial del programa, a fin de dar respuesta a las necesidades de las y los adolescentes y jóvenes que egresan de dispositivos de cuidado alternativo. De este modo se llevan adelante, de forma gradual, convenios entre el Gobierno Nacional y cada una de las Provincias, con el requisito de que estas últimas implementen el PAE a través de un órgano de aplicación. Es decir, no se trata solo de una transferencia de fondos entre los niveles nacionales y subnacionales, sino que los gobiernos Provinciales tienen el mandato de generar estructuras de implementación del programa.
En el caso de la Provincia de Santa Fe, el gobierno creó el Programa Egresar en el año 2019 con el fin de implementar el PAE en todo el territorio provincial. Se encuentra dentro de la órbita del Ministerio de Desarrollo Social, en el marco de la Secretaría de Políticas de Inclusión y Desarrollo Territorial.
El Programa Egresar es voluntario, siendo en todos los casos necesario que la/el adolescente/joven otorgue su consentimiento informado y debiendo finalizarse en cualquier momento si así lo decide. Esto no implica en ningún caso la pérdida de su derecho, sino que podrá solicitarlo nuevamente en cualquier momento, con la única condición de que se encuentre dentro del rango etario previsto. Por otro lado, las/los adolescentes de entre 16 y 18 años de edad incluidos en el programa adquieren la mayoría de edad de manera anticipada; mientras que las/los adolescentes entre 13 y 16 años de edad que no tengan representante legal deberán solicitar su designación. Los cuales ejercen todos los actos que permite el Código Civil y Comercial para la figura del tutor y las limitaciones allí establecidas de conformidad con el principio de autonomía progresiva y el correspondiente ejercicio de derechos en forma personal.
La ley incluye el acompañamiento personal, el cual consiste en la asignación de un referente que tiene por función acompañar el proceso de fortalecimiento de su autonomía y egreso (artículo 6). Este está previsto hasta el momento en que el o la joven cumpla 21 años de edad.9 Los referentes son designados por los organismos de protección competentes en cada jurisdicción (artículo 8). En todos los casos se debe hacer saber a la/el adolescente/joven que tiene derecho a solicitar que su referente sea alguien de su elección. Además, los referentes tienen derecho a percibir una remuneración por sus funciones (artículo 9). El acompañamiento de los mismos comprende dimensiones tales como: salud sexual, procreación responsable y planificación familiar; educación, formación y empleo; vivienda; derechos humanos y formación ciudadana; familia y redes sociales; recreación y tiempo libre; habilidades para la vida independiente; identidad; planificación financiera y manejo del dinero.
Asimismo, la ley señala que el Ministerio de Educación y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación deben implementar políticas destinadas a incrementar las posibilidades de inclusión laboral y educativa de las/los adolescentes/jóvenes sin cuidados parentales (artículo 12).10 Además, el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación debe implementar políticas destinadas a otorgar facilidades en materia habitacional.11
En cuanto a la asignación económica a las/los adolescentes/jóvenes incluidas/os en el programa, es equivalente al ochenta por ciento (80%) de un salario mínimo vital y móvil a partir del momento del egreso de los dispositivos de cuidado formal. La asignación es percibida por la/el adolescente o joven a título personal. Si se trata de jóvenes que estudian, este beneficio se puede extender hasta los 25 años. La percepción de esta asignación será compatible con otros beneficios a los cuales las/los adolescentes/jóvenes sin cuidados parentales tengan derecho (artículo 21 y 22).
A partir de la entrevista realizada a la coordinadora del Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva, del análisis de datos oficiales del Observatorio de la provincia de Santa Fe y de los datos relevados por la Defensoría NNYA de Santa Fe,12 fue posible comprobar que la población de niñas, niños y adolescentes con Medidas de Protección Excepcional en la provincia entre los años 2015 y 2019 fue la siguiente:
►En el año 2015 se relevaron un total de 604 niñas, niños y adolescentes con Medidas de Protección Excepcional bajo cuidados alternativos.
►Para el año 2016 el total aproximado de niñas, niños y adolescentes en instituciones de acogimiento institucional era de 503. De ese universo fue posible identificar que un total de 241 NNYA tenían entre 11 y 18 años de edad, es decir que el 48% de la población en acogimiento institucional para el año 2016 eran adolescentes, tratándose del grupo mayoritario.
►En el año 2018 se comprobó que había un total de 1071 niñas, niños y adolescentes bajo cuidados alternativos. Se estima que 512 eran adolescentes.
►En el año 2019 el número de NNYA involucrados en MPE llegó a ser de 1351.
En relación con la cantidad de espacios de alojamiento, en el mismo período de tiempo, fue posible comprobar lo siguiente:
►En el año 2015 existían en la provincia un total de 38 instituciones.
►Para el período 2016-2017 las instituciones de acogimiento institucional llegaron a ser 41.
►En el año 2018 se relevaron 51 instituciones.
►En el año 2019 los espacios de alojamiento llegaron a ser 80.
De acuerdo con lo planteado, en el período 2015-2019 en la provincia de Santa Fe crecieron de forma sostenida las niñas, niños y adolescentes separados de sus centros de vida, a la vez que se incrementaron las instituciones de alojamiento institucional en detrimento de las formas de acogimiento familiar. Esto indica que la respuesta del Estado Provincial a la niñez y adolescencia que ha sido vulnerada en sus derechos fundamentales ha sido la institucionalización. El gráfico 1 señala dicha tendencia.
Sobre la colocación de niñas, niños y adolescentes en instituciones es importante mencionar que, en el período estudiado, la situación socio-económica del país presentó condiciones adversas para la garantía de derechos de las infancias y las adolescencias y, desde ya, para la población en su conjunto. Según datos de UNICEF Argentina (2019) la evidencia muestra que las crisis económicas pueden profundizar la pobreza y empeorar sus consecuencias para las niñas, niños y adolescentes.13 Tales condiciones impactaron en los Sistemas de Protección. Sin embargo, es fundamental recordar que las condiciones de pobreza en ningún caso deben constituir motivos para la separación de las niñas, niños y adolescentes de sus familias, tal como lo indican las Directrices sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los Niños (2009).14
Además de las instituciones de acogimiento, en la provincia existe la modalidad de acogimiento familiar, tal como se señaló en la tabla 4. Dentro de la misma se encuentra el Programa de Acogimiento Familiar perteneciente al Ministerio de Desarrollo Social, cuyo objetivo es brindar cuidados transitorios a niñas, niños y adolescentes, como alternativa a la institucionalización. El mismo cuenta con una serie de dispositivos de cuidado. Por un lado, se encuentra el acogimiento en familia ampliada y/o de la comunidad constituido por personas que tienen vínculo previo con la niña, niño y/o adolescente. Por otro lado, se encuentran los espacios de acogimiento en el marco de familias solidarias. En este caso, el Programa de Acogimiento Familiar nuclea a personas o grupos familiares que desean brindar transitoriamente atención y cuidados a niñas, niños y adolescentes que atraviesan una situación de vulneración que pone en riesgo el ejercicio pleno de sus derechos.15
Finalmente, se encuentran los dispositivos de cuidado en familias abiertas, los cuales se orientan a aquellas situaciones en las que, una vez resuelta la MPE, no es posible la adopción por falta de familias aspirantes o bien porque tales procesos no prosperaron o las propias chicas y chicos expresen no querer ser adoptados. La modalidad está orientada prioritariamente a adolescentes que viven en centros residenciales, y se propone que las familias abiertas los acompañen en los procesos de autonomía que las chicas y chicos emprendan.
Sobre la base de los datos reunidos por la Defensoría de Niñas, Niños y Adolescentes de Santa Fe, para el año 2019 había un total de 425 niñas, niños y adolescentes alojados en la modalidad de acogimiento familiar, mientras que, para el mismo año, en la modalidad de acogimiento institucional había más del doble de niñas, niños y adolescentes, a saber, un total de 926.16 Por esta razón, es posible afirmar que pese a la existencia de los dispositivos de acogimiento familiar la tendencia hacia el acogimiento institucional se refuerza, tal como vimos en el gráfico 1. Esto también puede indicar dificultades del sistema para avanzar en medidas de protección integral propias del primer nivel que no suponen la separación de las niñas, niños y adolescentes de sus familias de origen.
Dentro del universo de dispositivos de alojamiento de tipo institucional se pudo comprobar que existen distintos tipos de instituciones, tales como Centros Residenciales y Comunidades Terapéuticas. En cuanto a la modalidad de gestión, existen instituciones gestionadas por el Estado (instituciones oficiales), instituciones pertenecientes a organizaciones de la sociedad civil en convenio con el Estado e instituciones de gestión mixta. De acuerdo a la información relevada, es posible afirmar que en la actualidad hay un total de 76 Centros Residenciales y 4 Comunidades Terapéuticas, mientras que existen un total de 47 espacios conveniados, 19 espacios de gestión oficial y 2 espacios de gestión mixta.
En el gráfico 2 se puede observar una amplia mayoría de instituciones (69%) son conveniadas con organizaciones de distinta naturaleza. De acuerdo con la coordinadora del Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva, muchas de ellas son organizaciones religiosas y, en menor medida, son asociaciones civiles y convenios con municipios y comunas. Esto supone la existencia de una variedad de instituciones y de perfiles organizacionales que repercuten en las experiencias de alojamiento, lo cual genera ciertas desigualdades. Es decir, no es lo mismo para un/una adolescente estar alojada/o en una institución oficial o en una institución conveniada, así como tampoco es lo mismo estar alojado en una institución laica o en una institución religiosa. Muchas veces los contextos institucionales inciden en el acceso a derechos y en un tratamiento desigual en lo referido al acogimiento.
Además de la desigualdad en cuanto al tipo de institución también existen disparidades en cuanto a la conformación interna de las mismas. A fin de establecer un criterio unificador, el Gobierno Provincial creó los Estándares de las prácticas y condiciones de alojamiento en los ámbitos de cuidados alternativos residenciales para niñas, niños y adolescentes (2014) con la intención de adecuar las condiciones de alojamiento a la normativa correspondiente, tanto a nivel nacional como internacional.17 Entre las indicaciones señaladas, las cuales conciernen tanto a instituciones oficiales como conveniadas, se establece la creación de equipos técnicos formados por profesionales y la incorporación de acompañantes convivenciales. Sin embargo, en función de las entrevistas realizadas, fue posible comprobar que a la fecha aún permanecen instituciones que no se adecúan a los estándares señalados.
La población adolescente bajo cuidados alternativos y de jóvenes en proceso de egreso constituye un grupo relevante en el marco del Sistema de Protección Excepcional. Tal como se señaló, para el año 2017 este grupo formaba el 48% del total de la población de NNYA bajo cuidados alternativos.18
Por su parte, la Secretaría Nacional de Niñez y Adolescencia y Familia (SENAF) señaló que para el año 2017 había en el país un total de 1472 adolescentes y jóvenes institucionalizados/as con proyecto de autonomía (SENAF, 2018). De este número, 154 adolescentes y jóvenes pertenecían a la provincia de Santa Fe. Este relevamiento desagregó a la población de adolescentes y jóvenes según franja etaria.
En la provincia de Santa Fe, las y los adolescentes bajo cuidados alternativos y los jóvenes en proceso de egreso se encuentran alojados en distintos dispositivos. En ocasiones se trata de instituciones exclusivas constituidas para acompañar proyectos de autonomía y procesos de egreso y, en otras, son instituciones donde conviven adolescentes o jóvenes con otras franjas etarias. Por lo general en estos casos son instituciones que alojan una gran variedad de grupos etarios. A los fines de este trabajo se procuró ilustrar el conjunto de instituciones en función de la población que alojan, haciendo énfasis en la población adolescente y joven.
En el gráfico 4 se observa información que es importante precisar:
►Las instituciones que alojan de forma exclusiva adolescentes de 13 a 17 años dependen de la Dirección Provincial de Niñez de Rosario; esto significa que están ubicadas en la ciudad de Rosario y en localidades cercanas a esta ciudad. Mientras que en la zona centro y norte de la provincia no se relevaron instituciones que alojan de forma exclusiva adolescentes, sino que el alojamiento se resuelve en instituciones con NNYA de diferentes edades (por lo general el rango etario contemplado en estos establecimientos es de 0 a 18 años). Esto señala una desigual distribución de los recursos destinados al alojamiento en el territorio provincial y, por lo tanto, una desigualdad en el acceso a derechos de las y los adolescentes bajo cuidados alternativos.19
►Las casas de preegreso constituyen una experiencia innovadora para la provincia. Son dispositivos destinados a jóvenes mayores de 18 años que vivieron en el sistema de cuidados alternativos. También se las suele llamar “viviendas asistidas”. Se trata de residencias temporales donde convive un grupo de jóvenes de entre 18 y 21 años que cuenta con el apoyo de un equipo técnico –que no convive allí– para acompañarlos de manera integral y hacer un seguimiento personalizado hasta incluso después de la salida de la casa. De acuerdo a las entrevistas realizadas fue posible comprobar que en la provincia de Santa Fe hay un total de seis casas ubicadas en la ciudad de Rosario (2), en la ciudad de Santa Fe (3) y en la ciudad de Coronda (1).
►De las comunidades terapéuticas indicadas, de acuerdo a la información obtenida en las entrevistas, cuatro están ubicadas fuera de la provincia de Santa Fe, donde se encuentran mayoritariamente adolescentes varones con Medidas de Protección Excepcional. Esto supone la lejanía de sus entornos comunitarios o familiares y de los organismos de protección de la jurisdicción provincial correspondiente de acuerdo a la normativa vigente (ley 12967). En estos casos, tanto los abordajes como los establecimientos no se adecúan a la normativa vigente en materia de Salud Mental y de Protección de la Infancia y la Adolescencia.
►Otro dato relevante es que la cantidad de espacios para adolescentes que son madres son escasos y, además, no se relevaron instituciones para adolescentes varones padres. Esta disposición refuerza la desigualdad entre varones y mujeres, así como también profundiza los estereotipos de género relacionados al ejercicio de las maternidades y las paternidades.
►Finalmente es importante mencionar que existen déficits en materia de infraestructura, acceso a servicios y conectividad a servicios de internet en la mayoría de los dispositivos de alojamiento. Asimismo, se identificó la falta de personal en muchos de los espacios de alojamiento (Defensoría NNYA, 2017).
Respecto de las lógicas institucionales que acontecen dentro de los dispositivos de alojamiento, fue posible comprobar que existe una diversidad de circunstancias, razón por la cual varios de los actores entrevistados se refirieron a experiencias institucionales más que a instituciones. Estos señalaron que, en el marco de un mismo establecimiento, las vivencias habían sido diferentes para unos y otros. Sin embargo, todos y todas (trabajadores, referentes de asociaciones civiles, adolescentes y jóvenes) coincidieron en que se trataba de un escenario complejo donde resulta difícil establecer acuerdos convivenciales que favorezcan a la autonomía y la preparación para el egreso.
Sobre este punto, los adolescentes y jóvenes entrevistados manifestaron diversas opiniones. Por un lado, expresaron haber experimentado una sensación de abandono por parte de los equipos del Estado una vez que habían sido ingresados a los establecimientos. Asimismo, manifestaron que estar en una institución es algo que no les gusta y que prefieren en muchos casos irse de las mismas, aunque esto implique estar en situación de calle. También reconocieron que el personal que está a cargo no suele estar preparado para contener a las chicas y a los chicos alojados, identificando incluso, en muchos casos, una falta de sensibilidad por parte de estos. Además, señalaron que el tiempo de estadía en las instituciones se extiende mucho más allá del tiempo establecido por la ley y que difícilmente la situación por la cual fueron separados de sus medios familiares se resuelve a lo largo del tiempo.
Los trayectos diversos y en ocasiones desiguales dentro de los mismos grupos de hermanos fue un aspecto recurrente en las entrevistas, es decir, como un impacto no deseado pero que igualmente forma parte del proceder del Sistema. La separación de estos grupos es una práctica habitual y responde en parte a la falta de capacidad o disponibilidad de las instituciones y dispositivos. Otro aspecto que señalaron los entrevistados fue la colocación en centros de rehabilitación a edades muy tempranas (12, 13, 14 años), expresando que son experiencias muy difíciles de sobrellevar y que no corresponden a medidas de protección.
Finalmente, en relación con las experiencias institucionales relataron vivencias positivas a partir del encuentro con un equipo o con un trabajador o trabajadora que ha sido significativo y con quienes mantuvieron una relación duradera.
Los jóvenes entrevistados fueron consultados por su experiencia en las instituciones de acogimiento, uno de ellos explicó lo siguiente:
Hay muchos chicos que no les gusta estar en la institución. Como a mí, que se educan en la calle. Tengo compañeros que han estado en la institución conmigo. Por suerte yo tuve la posibilidad de conocer a gente copada, que me tendieron una buena mano. Pero bueno, en realidad las cosas que se tienen que hacer no se hacen, los que tienen que cuidar tus derechos no lo hacen, y hay diferentes situaciones al entrar al sistema de la dirección (DPPNAF). Igual hoy en día miro y digo mira todo lo que estoy logrando, me pongo contento por mí. Es más, el día de mañana quiero ayudar a los demás chicos, quiero ser psicólogo, estoy estudiando en la secundaria y ahora estoy haciendo trabajos de computadoras. Pero bueno estoy en primer año, yo sé que lo voy a terminar (Entrevista realizada a un adolescente en proyecto de autonomía, el 24 de junio de 2020).
Sobre este mismo tema, otro de los jóvenes señaló:
Yo creo que hay trabajadores que no están capacitados para estar con los chicos. Hay que saber entender un poco a los pibes, porque los chicos necesitan un poco de comprensión. Cuando yo entré tuve la suerte de encontrar estas personas, que dentro de todo me dieron atención, y a través de los años, se fue fortaleciendo eso. Cuando vos entraste al sistema, teóricamente, tienen un plazo de 180 días para poder arreglar tu situación (entrevista realizada el 24 de junio de 2020).
Frente a la pregunta sobre si le hubiera gustado estar en una sola institución y no en varias, el mismo joven respondió:
Me hubiera gustado estar solo en una. Lo que pasa es que, primero a mí y a mis hermanos nos llevan a un centro de noche, estuvimos unos días ahí donde lo conocimos a O. R., tuvimos la suerte de conocerlo, y él nos fue dando una mano, nos cantó la posta de cómo iba a ser el sistema, y cómo nos lo dijo, por eso nos fuimos preparando. De ahí fuimos transferidos a otra institución por fuera de la ciudad de Rosario. Ahí habían abierto un departamento, nosotros lo inauguramos, lo estrenamos nosotros al departamento. Pero ahí surgió un problema con uno de mis hermanos y con gente del pueblo. El director directamente antes de darnos una mano, de dar la cara, el loco lo primero que hizo fue expulsarnos de la institución. Yo en ese momento ya tenía 13 y mi hermano 12. Acá en Rosario, a mi hermano lo llevan a otro lado, nos separan y a mí me llevaron a un centro de rehabilitación con 13 años, ¿qué problemas de consumo puede tener un pibe de 13 años? Los convenios que tiene la dirección son terribles (Entrevista realizada a adolescente en proyecto de autonomía el 24 de junio de 2020).
Por su parte, los trabajadores de los equipos técnicos, la coordinadora de los programas y la referente de la asociación civil entrevistadas sostuvieron que, pese a las dificultades que se presentan con las instituciones, estas son actores clave dentro del Sistema ya que acompañan la vida diaria de las y los adolescentes y, muchas veces, se encuentran trabajando en soledad. De modo tal que la experiencia de soledad vivida por las y los adolescentes también es experimentada por las y los trabajadores encargados de los cuidados institucionales.
Las instituciones de alojamiento además de ser experiencias singulares son dispositivos que se inscriben dentro de una historia. Un profesional integrante del equipo técnico del Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva señaló que las lógicas institucionales suponen tensiones entre ideas del paradigma tutelar e ideas del paradigma de protección integral. De este modo, explicó que muchas instituciones se encontraban ligadas a prácticas de control asociadas al patronato20 y que pensar la autonomía en estos contextos constituye un desafío. Sobre esto expresó:
Muchas veces las chicas y los chicos quedan a merced del adulto, de la organización institucional, sin que sea posible contemplar nada de lo convivencial y sin propiciar la participación de las y los adolescentes en cuestiones básicas como aprender a cocinar o tener lugar para guardar pertenencias o mantener momentos de intimidad (Entrevista a profesional del equipo técnico de Autonomía Progresiva el 23 de junio de 2020).
Pese a tales tensiones y contradicciones, todas las personas entrevistadas reconocen que en los últimos años muchas instituciones se han pedido adecuar a las lógicas de la protección integral, se reconocen buenas prácticas y lógicas institucionales que procuran llevar adelante el acogimiento desde una lógica de acompañamiento, contención y cuidados de los espacios singulares o íntimos.
Es posible definir los egresos de los dispositivos de alojamiento como el desafío vinculado a la trasmutación del rol de adolescente cuidado por el Estado, a la de joven autónomo y responsable de sí mismo (Domínguez y Balerio, 2014: 60). Sin embargo, muchas veces este desafío no logra concretarse, y de hecho se producen diversas situaciones de egresos.21
►Egresos por reintegración al medio familiar: son las situaciones en las que las y los adolescentes y jóvenes vuelven a vivir con sus familias luego del cese de la medida excepcional. Es pertinente señalar dos aspectos sobre estas situaciones. Por un lado, no se registran programas que brinden apoyo económico y social para aquellas familias que reciben a los jóvenes egresados del Sistema de Protección, así como tampoco recursos u otros apoyos. Por otro lado, de acuerdo a la SENAF (2018) las y los jóvenes que se reintegran inicialmente a sus medios familiares suelen alejarse de ese entorno nuevamente. En algunos casos reaparecen los problemas que motivaron la situación de institucionalización y en otros, sufren graves vulneraciones de derechos.
►Egresos a partir de la construcción de proyectos de autonomía: según los últimos datos estadísticos, para el año 2017 había en la provincia de Santa Fe un total de 150 adolescentes y jóvenes institucionalizados con proyecto de autonomía, tal como se señaló anteriormente (SENAF, 2018). De acuerdo a las entrevistas realizadas dentro de este grupo, hay situaciones en las que se logra desarrollar y sostener estrategias para la concreción de la autonomía, tales como el acceso a un empleo informal, la capacitación en oficios, el alquiler de una vivienda ubicada en la comunidad de origen, entre otras. Mientras que otras situaciones dan cuenta de las dificultades para el sostenimiento de tales estrategias debido a la discontinuidad en el puesto de trabajo informal o a las múltiples barreras de acceso a servicios de alquiler, vivienda digna, acceso a la salud, entre otros. Por lo que, en estos casos, el regreso al medio familiar termina siendo la única alternativa, aunque no constituya el deseo de las y los jóvenes.
►Egresos sin proyecto de autonomía. Autonomía anticipada: en este grupo se incluyen aquellos y aquellas jóvenes que, al cumplir la mayoría de edad, o incluso antes, decidieron irse por cuenta propia de los dispositivos de cuidado. Estos constituyen egresos considerados de forma intempestiva y abrupta (Favero Avico, 2019). Sobre estas situaciones, los adolescentes y jóvenes entrevistados dieron cuenta de experiencias propias o bien de experiencias similares de sus pares. Explicaron que la salida por cuenta propia de los dispositivos de alojamiento en muchas ocasiones está relacionada a la búsqueda de una mayor tranquilidad y bienestar ya que la convivencia con otros adolescentes y jóvenes que atraviesan múltiples problemáticas dificulta la vida diaria. Asimismo, señalaron que las lógicas institucionales suelen ser expulsivas y no constituyen espacios de contención o referencia, a la vez que los adultos responsables no logran generar instancias de contención y acompañamiento. En este marco, las y los adolescentes y jóvenes que atravesaron este tipo de egresos han generado estrategias independientes a partir de redes afectivas generadas en ámbitos escolares, o a partir de vínculos afectivos provenientes de otros ámbitos. Sobre esto es fundamental señalar que, ante este tipo de situaciones, el Estado es responsable por omisión, ya que el contacto con estas situaciones se da mucho tiempo después o bien, no se concreta. Además, el Estado se encuentra incumpliendo sus deberes para con una población que debe ser considerada prioritaria.
El concepto de autonomía anticipada entendido como la ausencia de referencia adulta estable junto con la carencia de recursos adecuados para trazar proyectos independientes y autónomos (Domínguez y Balerio, 2014) sirve a los fines de ilustrar este tipo de situaciones. Se trata de “un tipo de autonomía que altera los ritmos emancipatorios de estos jóvenes respecto de la media social –refiere a una autonomía cuasi obligatoria, ya que no asumirla, no transitar por este proceso en forma más o menos consciente, implica sumar al abandono familiar la orfandad estatal” (Domínguez y Balerio, 2014: 60).
Esto supone que las y los jóvenes en tales circunstancias se vean obligados a tomar responsabilidades de la vida adulta sin los soportes (familiares, educativos, económicos) ni los marcos de contención y de identificación imprescindibles para consolidar la integración y ascenso social y, fundamentalmente, para fortalecer la igualdad de oportunidades con sus pares.
Sobre los egresos anticipados, uno de los jóvenes entrevistado expresó:
Yo tenía 15 años y estaba haciendo segundo o tercero de la secundaria. Yo ya había pasado por varios hogares, y al final de ese año en el que yo estaba, cerraban, porque la gente que cuidaba el hogar se iba cansando; iba generando su vida aparte. En abril las cosas no venían muy bien, pasa que en el hogar por ahí te toca dormir con varios chicos, este era un lugar para 6 personas, siempre conocidos, y una vez cayó un pibe muy drogado con un arma, con un cuchillo, había problemas de conflictos ahí adentro, los cuales nadie del Estado veía. Eso generaba algún tema de protección para los que ya estábamos ahí, porque varios hacía años que estábamos ahí. Así que yo decidí irme, ya habían pasado muchos años, si bien fueron pasando muchas personas, ya no eran los mismos que antes, y por ahí los chicos que caían eran violentos y estaban drogados, algunas con muchos problemas familiares, entonces, era como bastante shockeante estar ahí dentro. Si bien mi situación de vida no fue nada fácil, yo no la comparo con la de ellos, porque a ellos les ha pegado de otra manera. Por ahí se drogaban y se ponían violentos. Entonces no era una buena situación para mí. La idea de egresar era justamente estar más tranquilo. Estar más protegido que en el sistema de protección. Entonces decidí irme del hogar. Conocí a un chico que iba conmigo a la escuela, nos hicimos muy amigos, le comenté de mi situación de vida, él agarró y me propuso que le iba a preguntar a la madre para ver si podía venir a vivir con ellos, y la madre dijo que sí (Entrevista realizada el 25 de junio de 2020).
Este testimonio da cuenta de la autogestión de algunos egresos, a partir de experiencias institucionales que no son favorables y de la falta de actuación adecuada por parte de los equipos del Estado Provincial. En otra de las entrevistas realizadas, un joven relató:
Ya con 16 años estuve alquilando solo, no quería ser dependiente de ellos (refiriéndose a la Subsecretaría), no me gustaba, entonces mi egreso no fue tan difícil porque yo ya había participado en Puentes Amarillos (asociación civil), lo habíamos hablado con el presidente de la asociación, después yo lo organicé con desarrollo (Subsecretaría) para volver a entrar ahí, para que cuando cumpla los 18 años de edad ya todo esté organizado, ya tenía mi referente. Mi referente, mientras que yo ya estaba en la casa, estábamos buscando alquiler, entonces apenas cumplí los 18 años de edad yo pude señar el alquiler, con plata que yo junté haciendo changas (entrevista realizada el 24 de junio de 2020).
En este último testimonio es posible comprobar otro tipo de experiencias en las cuales, pese a las vicisitudes, se pudieron construir algunos acuerdos y preparar el egreso a partir de la figura de un referente, como señala la Ley 27364.
Además de los espacios de alojamiento y sus lógicas internas, las políticas orientadas a la construcción de la autonomía y la preparación para el egreso son responsabilidad, en primera instancia, del Estado. Los circuitos estatales destinados a tal fin suelen percibirse como laberínticos y complejos de aprehender. Las propias lógicas burocráticas y administrativas, los tiempos de la administración pública y judicial, los horarios de atención, los recursos disponibles, la localización de las oficinas, etc., entran en tensión con las necesidades de los grupos sociales y, de forma específica, con las singularidades de las y los adolescentes y jóvenes.
La construcción de procesos de autonomía y la preparación para los egresos en estas condiciones se presenta muchas veces como una conquista por parte de las y los adolescentes, así como también de los agentes estatales que suelen trabajar desafiando los tiempos y los recursos disponibles. En un esfuerzo por descifrar esos circuitos, a continuación, se desarrollan las etapas, los momentos y las líneas de trabajo que constituyen las políticas de autonomía progresiva y acompañamiento para el egreso, aun sabiendo que dicha reconstrucción así planteada no se reproduce en la realidad de forma secuencial o lineal.
El Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva, situado en la Dirección Provincial de Niñez, Adolescencia y Familia de la SDNAF trabaja con las y los adolescentes que tienen 13 años o más y que son derivados por el equipo territorial (ETI), el cual determina y justifica la resolución definitiva de la MPE. Se presenta un informe técnico al área legal de la SDNAF explicitando que ya no se va a trabajar en una revinculación familiar ni en un proceso de vinculación con fines adoptivos. Entre los motivos de tal resolución también se contempla la posibilidad de que las y los adolescentes manifiesten no querer ser adoptados. De este modo, se procede a una presentación formal, por parte del ETI y el área legal, al equipo técnico del Programa. Es importante mencionar que no existe una instancia de admisión, sino que, una vez que se hayan cumplimentado los pasos señalados, todas las situaciones que son presentadas de ese modo ingresan al programa. En este sentido, la cantidad de situaciones suele exceder las capacidades del equipo, a la vez que señala los déficits del Estado en materia de adopción y revinculación familiar. Una vez que las y los adolescentes están dentro del Programa las líneas de trabajo que se proponen son las siguientes:
►Participación de las y los adolescentes y acompañamiento de las situaciones: a través de esta línea de trabajo se proponen una serie de espacios en los cuales las y los adolescentes pueden presentarse de forma espontánea y manifestar inquietudes, necesidades, deseos. En este marco se desarrollan talleres con diferentes objetivos, tales como educación sexual y reproductiva, preparación para el mundo del trabajo, inserción en espacios recreativos y culturales, etc. El grupo contemplado dentro del programa se organiza en dos subgrupos: aquellos que tienen entre 13 y 16 años, con quienes se trabaja más fuertemente lo educativo, la conformación de lazos sociales y el aspecto lúdico; y el grupo de 16 a 18 años, con quienes se comienza a trabajar la preparación para el egreso, lo cual supone dar inicio al trabajo sobre posibles referentes por fuera del sistema, los cuales se constituirán en potenciales figuras de acompañamiento.
Asimismo, se trabaja el acceso a los derechos más allá del educativo, es decir, el acceso a servicios de salud y, fundamentalmente, el acceso a espacios de salud mental. El equipo técnico de profesionales del Programa diseña y acompaña las estrategias junto con la figura de los Acompañantes Personalizados que son actores designados por el Estado para acompañar de forma singular a las y los adolescentes y quienes habilitan los trayectos cotidianos.
►El trabajo con las instituciones y los dispositivos de alojamiento: en esta línea de trabajo se llevan adelante estrategias con los equipos técnicos de las instituciones a fin de favorecer y promover procesos de autonomía dentro de las mismas. La intención es la de crear nuevas formas convivenciales, lo cual supone pensar modos de alojamiento que también contemplen otras unidades familiares o convivenciales y que puedan coexistir con los dispositivos de cuidado sin que esto sea leído por las instituciones como intentos de “fuga” de las y los adolescentes o como un incumplimiento de las normas establecidas. La construcción de la autonomía en esta línea de trabajo supone pensar en el futuro –egreso– y, a la vez, en el presente –alojamiento– y, por sobre todas las cosas, se debe trabajar en la garantía de los derechos de la población en el marco del Sistema de Protección tal como la normativa lo indica. Es decir, se trata del delicado vínculo entre la protección y la participación, entre la autonomía y las responsabilidades del Estado.
►Designación del Tutor: esta línea de trabajo está orientada a designar un tutor a las y los adolescentes. Se trata de un representante legal para aquellos/as menores de 18 años, en ausencia de la figura de padre o madre. De acuerdo a la información recabada, los casos en los que se logra la figura del tutor son escasos. La complejidad para lograr esta figura redunda en la realidad de que las y los adolescentes que ingresan en el programa lo hacen justamente por no contar con ningún adulto referente por fuera del sistema que pueda hacerse cargo de sus cuidados. Por lo tanto, en estos casos continúa la responsabilidad del Estado.
En todos los casos la intención o el fin último es el de generar adultos referentes por fuera de las tramas institucionales. De cualquier modo, con o sin esta figura, las y los adolescentes tienen derecho a permanecer alojados en las instituciones de acogimiento hasta cumplir la mayoría de edad o bien hasta cumplir los 21 años tal como lo establece ley 27364.
Cuando las y los jóvenes cumplen la mayoría de edad ingresan de forma voluntaria en el Programa Egresar (órgano de aplicación del PAE), aunque el equipo del programa de Autonomía realiza igualmente una presentación formal ante el Programa Egresar. Una vez que la o el joven se presenta, se les propone la firma de un consentimiento informado a través del cual pueden percibir la asignación económica dispuesta por la ley (80% del salario mínimo vital y móvil), que se otorga a través de una tarjeta. En la provincia de Santa Fe, de acuerdo con los datos recabados solo 17 jóvenes de la ciudad de Rosario percibieron esta asignación económica hasta junio del presente año.
En el momento en que el o la joven cumple 21 años la transferencia monetaria pasa a ser condicionada, es decir, a condición de que se acredite estar estudiando en el marco del sistema formal de educación, de lo contrario la asignación se interrumpe. A partir de las entrevistas realizadas, desde el Estado provincial se propende a acompañar a las y los jóvenes hasta los 25 años más allá de las circunstancias señaladas.
El ingreso de las y los jóvenes en una nueva área del Estado que ya no es la de niñez supone el desafío de un nuevo comienzo o al menos de un modo diferente de interacción entre el Estado y las y los jóvenes. Esta relación debe estar regulada por un sentido de ciudadanía y de ejercicio de derechos que sin embargo no suponga el corrimiento del Estado en tanto y en cuanto responsable de la garantía de derechos.
En función de los testimonios recabados, la posibilidad de erradicar etiquetas e incluso legajos físicos como mecanismos de intervención favorece a la posibilidad de que las y los jóvenes puedan construir sus propias biografías y que eso no sea materia de intervención estatal. En palabras de la coordinadora del Programa Egresar:
Dejar atrás el legajo “amarillo” donde se vuelca toda la información de las chicas y los chicos desde la toma de la medida, es una posibilidad para que ellos puedan presentarse ante nuevos equipos y profesionales sin sentir que todos saben sus historias. Es la posibilidad de poder escribir una nueva historia o al menos una historia contada por ellos (entrevista realizada el 4 de junio de 2020).
Es importante señalar que este es un derecho primerísimo que igualmente debería ser garantizado en el marco del Sistema de Protección. Sin embargo, el manejo de la intimidad de las y los chicos y de sus historias expresadas en formas de legajos suele ser una arena sensible donde interfieren prácticas que no resultan ser cuidadosas de la vida privada de las niñas, niños y adolescentes. Lo íntimo en los sistemas de protección es materia de debate entre profesionales, equipos técnicos, áreas legales, etc. Por esta razón, la posibilidad de avanzar en políticas destinadas al egreso supone también el desafío de revisar estas prácticas y proponer otras diferentes con el debido respeto de los derechos de las niñas, niños y adolescentes.
En el marco del Programa Egresar, se les propone a las y los jóvenes la designación del referente afectivo. Tal como se señaló anteriormente, se trata de una figura de acompañamiento para el egreso. Es una figura abierta a la propuesta de las y los jóvenes, o bien puede tratarse de trabajadores del Estado –esta última suele ser la opción más habitual–.
Una figura transversal a todo el proceso detallado la constituyen las y los Acompañantes Personalizados, dependientes del Programa de Acompañantes Personalizados de cada Dirección de Niñez. Muchas de las estrategias de acompañamiento e intervención con niñas, niños y adolescentes alojados en centros residenciales y en ámbitos familiares son sostenidas por estas y estos trabajadores. En caso de que se requiera de un acompañamiento una vez cumplida la mayoría de edad, la figura suele ser la del acompañante terapéutico.
A partir de las entrevistas realizadas, fue posible comprobar que los equipos técnicos encargados de implementar los programas señalados están formados principalmente por personas formadas en disciplinas tales como antropología, trabajo social, psicología y abogacía. La organización de estos equipos, en el caso del Programa de Fortalecimiento para la Autonomía Progresiva, se ordena en las Direcciones Provinciales de Niñez, ubicadas en las ciudades de Rosario y Santa Fe. Es importante señalar que, en el período estudiado, el equipo correspondiente a la Dirección Provincial de ciudad de Santa Fe no contó con personal para ejercer el rol de coordinación, a diferencia de la Dirección Provincial de Rosario que sí tuvo a su cargo una coordinadora. Esto repercute en la implementación de la política a nivel provincial, e impacta de manera diferenciada en cada una de las zonas de intervención de ambas direcciones. Por lo tanto, el centro-norte de la provincia, y las y los adolescentes y jóvenes que allí viven, se vieron desfavorecidos por esta falta de designación.
Los equipos técnicos pueden ser comprendidos dentro de los que Lipsky denominó como “la burocracia en el nivel callejero” (1980) para dar cuenta del rol y las funciones de los equipos que efectivamente implementan las políticas públicas. Sobre esto es importante señalar que el momento de la implementación de las políticas ha recibido mucha menos atención que el momento de la decisión o la instancia de la formulación. En efecto, es una fase que habitualmente se la suele reducir a un mero trámite técnico, conducido por los administradores y desprovisto de significación política (Fernández, 1996) Sin embargo, se trata de una etapa fundamental para la concreción de los objetivos dispuestos por el propio programa político. De aquí la importancia de dar cuenta de tales procesos.
También, gracias a las entrevistas realizadas, es posible afirmar que la cantidad de personas que integran el equipo del Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva es de seis trabajadoras y trabajadores en total para cada dirección (Rosario y Santa Fe). Mientras que en otros equipos del área de niñez, como es el de Procesos Adoptivos, se cuenta con mayor cantidad de personal (más del doble en este caso), lo cual refuerza la lógica de intervención ligada a la adopción como única estrategia posible.
En el caso del Programa Egresar las condiciones son similares, pero con el agravante de que el equipo no está desagregado territorialmente. La lógica de intervención del programa se produce mediante las delegaciones del Ministerio de Desarrollo Social, pero sin contar con equipos destinados de forma específica para abordar procesos de egreso. En ocasiones el acompañamiento se sigue dando en el marco de las Delegaciones de Niñez, lo que provoca un corrimiento de las otras áreas del Estado que deben estar presentes a fin de implementar el PAE en todo el territorio provincial, junto con la garantía de otros derechos, tales como vivienda y trabajo.
Sobre la articulación con otras áreas del Estado, sobre la base de la información reunida en las entrevistas realizadas, fue posible reconstruir las alianzas institucionales que se tejen a fin de garantizar procesos de autonomía y preparación para el egreso. Se mencionó al Ministerio de Educación, con el cual se articula a través de los dispositivos de aulas radiales, y el Ministerio de Salud. Sobre este último se identificaron dificultades fundamentalmente en lo referido al acceso a salud mental.
A través de la información relevada por medio de las entrevistas, fue posible identificar una relación ambivalente con el Estado que oscila entre la promoción de los derechos y el poder punitivo. Esto se relaciona con las experiencias que tienen lugar en el momento de la toma de una Medida Excepcional que supone la separación de una niña, niño o adolescentes de su centro de vida. Si bien estas medidas tienen el fin último de proteger, suelen ser vivenciadas como episodios dolorosos y en ocasiones traumáticos. Por lo que, en el marco de las políticas de autonomía se presenta el desafío de resignificar el rol del Estado en la vida de las y los adolescentes y jóvenes.
En este sentido, es interesante volver a la definición que propone Guillermo O’Donnell sobre el Estado, el cual se caracteriza por ser un conjunto de burocracias que están asociadas al grado de eficacia; a la vez es un sistema legal el cual está relacionado con la efectividad; también es un foco de identidad colectiva para los habitantes de su territorio y finalmente el estado es un filtro entre el “adentro” y el “afuera” del territorio, los mercados y la población que delimita (O’Donnell, 2008). En este sentido el Estado es entendido de la siguiente manera:
Un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geográficamente. Esas instituciones tienen como último recurso para efectivizar las decisiones que toman, la pretensión de monopolizar la autorización legítima de los medios de coerción física, y además pretenden ejercer supremacía en el control de dichos medios, que algunas agencias especializadas del mismo Estado normalmente ejercen sobre aquel territorio (O’Donnell, 2008: 8).
Esta definición supone, entre otros componentes, la autorización legítima de los medios de coerción física –definición que se basa en la histórica conceptualización de Weber (1919)– que señala que la violencia no es, naturalmente, ni el medio normal ni el único medio del que el Estado se vale, pero sí es su medio específico.
Con ello se quiere indicar que, en términos teóricos e históricos, el Estado Moderno se asocia con el ejercicio legítimo de la violencia. Con todas sus variaciones y considerando la enorme producción teórica al respecto, podemos afirmar que el Estado con el que hoy nos encontramos continúa siendo el punto de referencia entre la protección (en términos territoriales y poblacionales), la seguridad (en términos del ejercicio legítimo de la fuerza) y la promoción (en materia de derechos).
Cuando se estudian las políticas públicas dirigidas a las infancias y adolescencias que han sido separadas de sus centros de vida por motivo de su protección, esta cuestión adquiere unos relieves particulares que manifiestan una relación contradictoria entre el Estado y esta población. Se trata de una operación compleja que requiere revertir la carga negativa que el Estado tiene para estos grupos sociales.
Si bien aquí no me detuve a estudiar dichas lógicas, lo que me interesa señalar es que las políticas de autonomía progresiva y de preparación para el egreso afrontan el desafío de resignificar el rol del Estado ante estos grupos sociales. Sobre este punto, la coordinadora del Programa Egresar y excoordinadora del Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva, señaló:
Es complejo lo que el Estado quiere hacer, ya que cuando irrumpe en la vida de estos jóvenes se produce un hecho violento, porque casi siempre son situaciones complejas que incluyen delitos y distintos tipos de violencias. Entonces se separa al niño de ese lugar, en el cual por lo general queda el abusador o quien ha provocado la situación de vulneración. Después se producen situaciones de institucionalización que no siempre son positivas para las niñas y los niños. Luego de todo este derrotero el mismo Estado es el que intenta acompañarlos apelando a otras lógicas. En este sentido, es muy difícil cuando uno quiere generar estrategias de acercamiento, porque suponen revertir el papel que uno va a jugar. Es el mismo Estado el que tiene que reparar y garantizar (Entrevista realizada a la coordinadora del programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva entre los años 2015 y 2019, el 4 de junio de 2020).
El desafío se presenta en cómo posicionar al Estado en tanto agente de promoción y protección de derechos más que de control. Aquí tiene sentido la recreación de lógicas de intervención que apelen a la participación, el acompañamiento, la escucha; es decir todo aquello que no es posible frente a la inminente toma de una Medida de Protección Excepcional. En este último caso, la posibilidad de consulta o consentimiento suele quedar en segundo lugar, teniendo en cuenta las situaciones de urgencias que justifican la separación de los centros de vida.
De acuerdo con la información recogida es posible señalar capacidades existentes, así como también obstáculos para la concreción de proyectos de autonomía y preparación para el egreso en las políticas públicas estudiadas en este trabajo.
Entre los obstáculos detectados es posible mencionar los siguientes:
►La lógica programática sobre la lógica de la política pública: lo que el Estado decide no hacer.
En función de la investigación, análisis y problematización que se ha desarrollado es posible afirmar que en las acciones estatales dirigidas a las y los adolescentes bajo cuidados alternativos y a los jóvenes en proceso de egreso en la provincia de Santa Fe, prevalece una lógica programática sobre la lógica de la política pública. En este sentido, es importante recordar que, mientras la política pública se refiere a procesos políticos y sociales que se desarrollan en el tiempo, el programa remite a una construcción técnica (que no niega el componente político), con mayor o menor capacidad de expresar la complejidad del problema (Fernández y Schejtman, 2012). Sobre este punto uno de los profesionales miembro del equipo técnico del Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva expresó:
Como trabajador, siempre está la discusión de ser equipo y ser programa. En lo cotidiano, te llevan el tiempo las situaciones, las urgencias, la adolescencia en sí, los adolescentes se caracterizan por el sentir, por lo preestablecido, van marcando su impronta. De esas adolescencias con esas historias, entonces hay una constante de estar detrás de las situaciones. Hay situaciones más complejas atravesadas por situaciones de salud mental. En este caso, está la Dirección de Niñez, el área de salud mental y cómo acompañar este tipo de situaciones, entonces comienza el tironeo con Salud mental respecto de dónde alojarlos (…) Estas intervenciones demandan mucho tiempo. Mucha de la lógica de trabajo tiene que ver con ir armando estrategias con los Centros Residenciales o con los otros actores del Estado. Esa parte del programa es más difícil de instalar, porque es un trabajo que tiene más lógica de equipo que de programa (Entrevista realizada el día 23 de junio de 2020).
De acuerdo con lo expresado por el entrevistado, es posible pensar que las prácticas y estrategias suelen quedar en manos de las y los trabajadores y no de decisiones políticas, o bien no se encuentran dentro de una lógica programada de acción con cierto grado de planificación o previsión posible, más allá de las vicisitudes del propio trabajo con las y los adolescentes. Sin embargo, esto no implica la inexistencia de una política. Tal como afirma Dye (1995) una política pública es todo los que los gobiernos deciden hacer o no hacer (1995: 2), es decir, se trata también de evidenciar no solo la acción del gobierno sino también su inacción gubernamental, esto es, lo que el gobierno elige no hacer (1995: 4). Con ello se quiere decir que las políticas pueden ser el producto de cursos de acción adoptados sin clara explicitación de sus fundamentos y orientaciones.
En particular, interesa señalar aquí que la lógica a través de la cual son desarrolladas las acciones se encuentra en una fase programática que carece de un marco de política pública establecido. Esto provoca el despliegue precario de intervenciones por parte de los agentes estatales y de las instituciones sin una clara direccionalidad política, lo cual genera un escenario adverso para la concreción de procesos de autonomía y egreso adecuados.
►Derecho al trabajo digno.
Los aspectos referidos a la obtención de empleo por parte de las y los jóvenes revisten uno de los obstáculos principales relevados. Asimismo, se comprobó que no hay una planificación por parte del Estado sobre este punto, más allá de los esfuerzos llevados a cabo por asociaciones civiles, tal como es el caso de DONCEL, que en convenio con las agencias estatales ha implementado proyectos destinados a tal fin.
Sobre esto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su Observación General sobre el Derecho al Trabajo (2005) remarca, en relación a los jóvenes y el derecho al trabajo, que el acceso a un primer trabajo constituye una ocasión para obtener autonomía y, en muchos casos, escapar de la pobreza. Cabe destacar que en la Argentina, en el año 2018, la tasa de desocupación de los jóvenes casi triplicaba a la de los adultos. En efecto, la franja que se encontraba entre los 18 y los 24 años se presentaba como la más perjudicada, ya que el 24,3% de los jóvenes de tales edades estaba buscando trabajo sin conseguirlo (EPH 2018).
En función de los datos reunidos entre las y los jóvenes en proceso de egreso en Santa Fe, quienes logran insertarse finalmente en el mercado laboral lo hacen en empleos informales, a la vez que esto repercute de manera diferenciada en las jóvenes mujeres que tienen hijos a cargo. Pese a los esfuerzos realizados a nivel provincial y los proyectos implementados por la Asociación Civil DONCEL relatados anteriormente, esta problemática sigue siendo una de las principales en la concreción de procesos de autonomía.
Las condiciones sobre la asignación económica y las dificultades para la satisfacción de necesidades básicas.
De la última resolución del Ministerio de Producción y Trabajo de Argentina se desprende que el salario mínimo vital y móvil es de ARS 16 875 (Res. 6/2019 CNEPySMVyM). Por otro lado, de acuerdo con el INDEC (2020), los ingresos necesarios para que un hogar de tres personas superase el umbral de indigencia y de pobreza para marzo del año 2020 tenía que ser de ARS 13 815,21. Por su parte, la Canasta Básica Alimentaria para marzo del 2020 era de ARS 5.615,94, mientras que la Canasta Básica Total para el mismo período era de ARS 13.590,57.
En relación con los datos señalados, la transferencia monetaria asignada por el PAE a las y los adolescentes y jóvenes –a saber, el 80% del salario mínimo vital y móvil según lo indica la ley 27364– actualmente es de ARS 13 500. En este sentido, la asignación económica se presenta como escasa para resolver de forma autónoma los aspectos referidos a la alimentación, la movilidad, la recreación, el deporte y, fundamentalmente, para resolver el problema habitacional.
Asimismo, sobre la asignación económica es importante señalar que las y los jóvenes que cumplen 21 años de edad y no están realizando estudios de manera formal ya no pueden percibir el dinero. Esto supone una condición que también resulta muy difícil de concretar, además de no estar en sintonía con las obligaciones del Estado de garantizar una vida digna a estas poblaciones que incluso han sido particularmente intervenidas por la propia estructura estatal. Otro aspecto fundamental a señalar es que la asignación económica no incluye un presupuesto familiar en caso de jóvenes con hijos. Todo ello reviste un obstáculo para la concreción de procesos de autonomía con enfoque de derechos.
►El derecho a una vivienda digna. Propiedad dignidad vs. propiedad patrimonial.
La problemática de la vivienda es sin dudas otro de los obstáculos centrales. Se infiere de la información obtenida por medio de las entrevistas realizadas que las y los jóvenes suelen resolver su situación habitacional a partir de la autogestión de redes afectivas en el mejor de los casos o redes de conocidos simplemente. En la minoría de los casos las y los jóvenes se encuentran alojados en las casas de preegreso, que tal como se detalló anteriormente son en total seis en todo el territorio provincial. Esto se debe también a un deseo propio de las y los jóvenes de poder tener una vida independiente de los espacios de alojamiento que dispone el Estado provincial. Sin embargo, se trata de un desafío difícil de concretar.
Otro grupo de jóvenes suelen resolver sus situaciones habitacionales mediante el alquiler de habitaciones en pensiones o hostels. Estos espacios muchas veces son contraproducentes para poder llevar adelante las actividades de la vida cotidiana, además de ser escenarios de exposición a una serie de eventos propios de sitios de alojamiento transitorio.
Sobre este punto es relevante considerar la tensión que prevalece en torno a dos modos diferentes de concebir el derecho a la vivienda. Tal como explica Fernanda Levenson (2012) un modo de concebir la vivienda se vincula con la dignidad humana y la subsistencia. En este caso, la propiedad será una libertad básica (Rawls), un derecho fundamental (Ferrajoli) o un derecho general (Waldron). A este tipo de propiedad podríamos llamarla propiedad-dignidad. El segundo tipo se refiere a la propiedad como un derecho patrimonial o un derecho especial, lo que podríamos nombrar propiedad-patrimonio, que tendrá un nivel de protección menor y en caso de controversia no prevalece sobre los derechos humanos.22
Con esto se quiere decir que el derecho a la vivienda refiere a una dimensión de la dignidad humana y de allí reside su importancia y relevancia, fundamentalmente, en los procesos de egreso de las y los jóvenes.
►Acompañamiento y referencia.
Los egresos y la construcción de procesos de autonomía requieren irremediablemente la referencia respecto a otras estructuras más allá de la singular. Como fue posible reconstruir, las experiencias en torno a los acompañamientos muchas veces son disímiles y varían según las circunstancias institucionales y políticas. Esto quiere decir que carecen de una estructura capaz de sostenerlas en el tiempo. En este sentido, es importante que las y los adolescentes cuenten con acompañamientos cercanos y afectivos, aunque capaces de ser asimétricos respecto de sus propias situaciones subjetivas. En el marco de una política pública, esto debería traducirse en recursos materiales y afectivos que sirvan de apoyo y referencia. Aquí tiene sentido el rol del Estado en tanto facilitador de lazos, vínculos y referencias estables que, en modo alguno deben competir o eclipsar las redes afectivas construidas por las y los jóvenes, sino más bien fortalecerlas y acompañarlas.
Además de los obstáculos identificados, también es importante señalar aquellas capacidades estatales que favorecen a las acciones destinadas a la autonomía y el egreso de las y los jóvenes. Aquí se entiende por capacidades estatales la aptitud de las instancias de gobierno para plasmar los máximos niveles posibles de valor social a través de políticas públicas (Repetto, 2010). Entre las capacidades existentes es posible mencionar las siguientes:
►Los saberes propios del quehacer profesional.
De acuerdo con la información relevada, quedó patente la existencia de un acervo profesional relacionado con la cuestión. Aquí me refiero a un conocimiento valioso por parte de los equipos intervinientes que da cuenta de un saber situado y anclado en las experiencias. Este saber se corresponde con una lectura sobre los procesos y los acompañamientos que resulta valiosa a la hora diseñar una política o bien de revisarla.
►La participación activa de las y los adolescentes.
Por otro lado, fue posible relevar la existencia de un grupo de adolescentes y jóvenes agrupados en la Provincia de Santa Fe que vienen difundiendo la importancia de la ley 27364, no solo a nivel de demandas hacia el Estado, sino también a partir de tareas de difusión y comunicación con otros jóvenes y adolescentes bajo cuidados alternativos. A partir del proyecto de DONCEL, Red Federal Guía Egreso –conocida popularmente como la Guía E–23 un grupo importante de jóvenes y adolescentes (aproximadamente 24, de acuerdo con los datos obtenidos en la entrevista a la referente de la asociación civil) vienen realizando diversas actividades de sensibilización sobre la problemática que los atraviesa y que también atraviesa a muchas y muchos en todo el territorio nacional. Sobre esta experiencia, uno de los jóvenes entrevistados expresó:
Mirá, yo estoy militando la ley (27364) con mis compañeros también, pero creo que también es necesario para los chicos, para todas las egresadas y egresados. Esto del referente me parece que es bárbaro, yo por suerte tengo una referente que es un amor, y me ayuda en lo que me puede ayudar. Yo soy más independiente, pero es una cuestión de estar ahí presente, diciéndote “mirá acordate de esto”, e ir mostrándote diferentes posibilidades. “Mirá capaz que esto te gusta” e ir mostrándome cosas. Te vas expandiendo (Entrevista realizada el 24 de junio de 2020).
A su vez, sobre este mismo punto, otro de los jóvenes manifestó:
Sacando las fallas que tiene, creo que es importante los derechos que nos han reconocido a los jóvenes que egresamos, que me parece algo muy vulnerable, me parece muy bueno lo del PAE. Que, si bien tiene muchas fallas, todavía creo que se puede ir mejorando, pero creo que es un paso más al haber generado la ley de Egreso, o esto del PAE, que antes, la verdad no existía realmente (…) Yo estoy en el grupo porque con esto de la ley de Egreso, que es la Guía E de Buenos Aires, estamos generando con DONCEL esto de la guía de egreso, pero de Santa Fe. Cuando los chicos le dan la tarjeta, hacen todo el protocolo de sacarse fotos y demás, y a mí me gustaría estar ahí presente y decirles, bueno, pero esto es solamente una foto, me encuentro condicionado en muchas situaciones todavía (…) Justo nos agarró la cuarentena, pero estamos haciendo participación en varios hogares de Rosario, lo que buscamos es mostrarle a los jóvenes esto de la ley de Egreso, lo del PAE, que a partir de los 18 años ya se puede obtener el dinero. Les hablamos sobre sus derechos, para que no se sientan tan solos, tan vulnerados, como la situación que nosotros pasamos, no queremos que les pase lo mismo. Así que formamos parte de eso. Ahora no podemos salir a ningún lado, pero lo que hacemos son videollamadas. La idea principal era visitar hogares, hacer juegos, plantearle lo de la ley para que sea más didáctico y dinámico para ellos, porque si no es abrumador la parte de legal (Entrevista realizada el 25 de junio de 2020).
Sobre la experiencia de la Guía E, fue consultada la referente de DONCEL en la ciudad de Rosario, quien acompaña a los jóvenes agrupados en esta experiencia. Al respecto, explicó:
La Guía E surge en Santa Fe para agrupar a los jóvenes atravesados por la cuestión del egreso del Sistema. Eso lo iniciamos hace algunos meses. Cuando ocurre la pandemia, en un primer momento y había menos posibilidad de circulación, la propuesta era que ese grupo siguiera siendo de contención y acompañamiento para ver cómo los jóvenes estaban pasando la cuarentena, el encierro, entendiendo que también entre pares se facilita mucho más la comunicación y la posibilidad de sentirse más cómodos. La videollamada era para que los jóvenes se encontraran, compartieran algunas experiencias, situaciones, se acompañaban en la incertidumbre de cómo iba a ser esto, de cuánto iba a durar. Esta experiencia nos permitía ver qué estaba pasando con los jóvenes en los Centros Residenciales. Yo era la encargada de coordinar con los equipos, directores o referentes de los Centros Residenciales la posibilidad de que este grupo realizara las videollamadas. Las videollamadas en las instituciones fueron muy dificultosas, no solo por la falta de recursos y conectividad de los Centros Residenciales, sino que la mayor dificultad estuvo con la posibilidad de que los equipos abrieran la opción a los jóvenes (Entrevista realizada el 2 de junio de 2020).
Resultó significativo poder relevar esta experiencia, ya que da cuenta del potencial en términos de participación de las y los adolescentes y jóvenes que vivieron o viven en el Sistema de Protección de Santa Fe y del sentido político que tiene la posibilidad de conformar grupos de pares con intereses e identidades comunes.
Estas aptitudes, tanto en el plano de las y los trabajadores como en el plano de las y los jóvenes, son consideradas como capacidades estatales que dan cuenta de un saber específico y de una participación activa en la materia, necesaria desde ya, para visibilizar la problemática de la construcción de la autonomía en los sistemas de cuidados alternativos y de la preparación de los egresos.
1 Para ello, el gobierno provincial creó el Programa de Fortalecimiento de los Servicios Locales de Promoción y Protección de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes. El programa es una iniciativa del gobierno provincial destinado a municipios y comunas de Santa Fe con el objetivo de propiciar el fortalecimiento o creación de equipos de atención de situaciones relacionadas a la niñez, adolescencia y familia en los territorios; profundizando el abordaje integral e interdisciplinar y propiciando la incorporación de la perspectiva de género. Información disponible en: https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/view/full/189882/(subtema)/93750
2 Las mismas están ubicadas en las localidades de Villa Constitución, San Lorenzo, Venado Tuerto, Rafaela, Reconquista y Vera.
3 Aquí se hace referencia a los procesos de “adopciones fallidas”, tal como se los identifica al interior del Sistema. Suceden una vez que la niña, niño o adolescente ha sido adoptado por una familia seleccionada por las autoridades competentes previa inscripción el Registro Único de Aspirantes con Fines Adoptivos (RUAGA), y las y los adultos deciden devolver al niño o niña a las autoridades de niñez debido a diversas circunstancias que argumentan la dificultad de continuar con la responsabilidad de cuidado por parte de los adultos adoptantes. Estas son las palabras que de hecho se utilizan: “devolución”, “adopción fallida”. Se trata de una práctica habitual que señala el profundo adultocentrismo del Sistema y que pondera el “derecho al hijo” de los adultos en detrimento del interés superior del niño (Cífola, 20910: 135). Con esto no se quiere decir que si la niña, niño o adolescente no se encuentra a gusto con esa familia no exista la posibilidad de volver sobre la situación en función de preservar su interés superior, sin embargo, la práctica señala que son los adultos quienes suelen hacer estas solicitudes. Es una práctica reiterativa que padecen con más frecuencia los grupos de hermanos, en los cuales muchas veces terminan siendo adoptados los más pequeños y los más grandes devueltos por algún conflicto que se suscitó, tal como explicó la Coordinadora del Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva (4 de junio 2020).
4 Es importante mencionar que la funcionaria entrevistada es abogada y trabaja hace más de quince años en el Sistema de protección de la Provincia de Santa Fe. Formó parte de los equipos territoriales del interior de la provincia y también estuvo en la renovación del Programa de Acogimiento Familiar, cuando deja de ser Familia Sustituta y se adecúa al nuevo paradigma de Protección Integral para pasar a ser Familia Solidaria. Asimismo, coordinó el programa de Procesos Adoptivos y luego el Programa de Autonomía Progresiva. Actualmente coordina el Programa de Acompañamiento para el Egreso (desde marzo de este año, 2020). Por lo dicho, es posible afirmar que la entrevistada conoce el Sistema de Protección en profundidad, razón por la cual pudo aportar a esta investigación información valiosa no solo en relación a los procesos de autonomía y egreso de las y los adolescentes, sino también en lo referido al Sistema de niñas, niños y adolescentes bajo cuidados alternativos en Santa Fe.
5 La entrevista se realizó el día 4 de junio del 2020 a una profesional, Trabajadora Social y Psicóloga, encargada de desarrollar los proyectos de DONCEL en la ciudad de Rosario.
6 Este proyecto apuntaba a trabajar aspectos concretos propios de las lógicas institucionales. Por ejemplo, que los jóvenes puedan empezar a cocinarse, o que las puertas de las instituciones no permanecieran cerradas con llaves, que las salidas de los jóvenes no fueran leídas como fuga, etc. No se abordaban problemas sistémicos de dicha institución como pueden ser los referidos a la direccionalidad política o de gestión, sino cuáles eran los problemas que efectivamente obstaculizaban la autonomía de los jóvenes. Asimismo, se procuró promover espacios de participación a partir de la generación de asambleas en las cuales las y los adolescentes pudieran dar sus opiniones con respecto a la dinámica de la institución, y que ese espacio fuera vinculante en la toma de decisiones. (Entrevista Referente de DONCEL en Rosario, 4 de junio de 2020).
7 La Ley 27364 se basa en los siguientes principios: interés superior de la/el niña/o; autonomía progresiva de la/el adolescente conforme sus características psicofísicas, aptitudes y desarrollo; derecho a ser oída/o y que su opinión sea tenida en cuenta según su edad y grado de madurez; igualdad y no discriminación; acompañamiento integral y personalizado (artículo 3).
8 El proceso de formación de la agenda da cuenta de los mecanismos a través de los cuales ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atención activa del gobierno como posibles asuntos de política pública (Elder y Cobb, 1993), en este caso políticas destinadas a garantizar los derechos de las y los adolescentes y jóvenes egresados de los sistemas de protección. Por otro lado, según Elder y Cobb (1993), a diferencia de la agenda política, la agenda sistémica se compone de un conjunto de temas que la sociedad (representada por diferentes agregados sociales) considera que pertenecen al ámbito de resolución del gobierno y merecen su atención.
9 El acompañamiento consta de dos etapas. La primera se extiende desde los 13 años o desde el ingreso de la/el adolescente al dispositivo de cuidado formal, hasta el egreso del mismo, y deberá realizarse en coordinación con el personal de los dispositivos de cuidado formal. La segunda etapa se extiende desde el egreso del dispositivo de cuidado formal hasta los 21 años de edad.
10 Al menos un dos por ciento (2%) de los beneficios otorgados en el marco de programas de inserción socio-laboral existentes a nivel nacional deberán estar destinados a ellas/os.
11 Esto supone sistemas habitacionales con condiciones edilicias, instalaciones y equipamiento apropiados para que las/los adolescentes/jóvenes sin cuidados parentales puedan adquirir las habilidades de autocuidado, prácticas interpersonales que les permitan construir su autonomía, sistema de créditos para la compra y alquiler de viviendas. Asimismo, el Consejo Nacional de la Vivienda deberá establecer un cupo preferente del dos por ciento (2%) de los planes de adjudicación o mejora de viviendas que se ejecuten con los fondos del FONAVI destinados a estos créditos.
12 Fuente: entrevista realizada a coordinadora del Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva de Santa Fe, 4 de junio de 2020.
Fuente: Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia, Provincia de Santa Fe http://www.observatoriosantafe.gob.ar/libraries/aspx/Home.aspx
Fuente: Defensoría de Niñas, Niños y Adolescentes de Santa Fe (2020). El acogimiento familiar en la provincia de Santa Fe. Diagnósticos y propuestas. http://www.defensorianna.gob.ar/archivos/publicacion-af-2020-final.pdf
Fuente: Defensoría de Niñas, Niños y Adolescentes de Santa Fe (2017). Las instituciones de acogimiento en la provincia de Santa Fe. Diagnósticos y aportes para la garantía y restitución de derechos de las niñas, niños y adolescentes separados de sus centros de vida. http://www.defensorianna.gob.ar/archivos/publicacion-ia-2017-web.pdf
13 El informe de UNICEF (2019) señala que las consecuencias de tales circunstancias para las niñas, niños y adolescentes están asociadas al abandono escolar, ingreso temprano al mercado laboral, consumo de menos alimentos y de peor calidad, restricción del acceso a los servicios de salud y/o a ser víctimas de violencia, entre otros riesgos sociales significativos (UNICEF, 2019). Disponible en, https://www.unicef.org/argentina/media/6506/file/Posicionamiento%20UNICEF%20-%20Elecciones%202019.pdf
14 La pobreza económica y material, o las condiciones imputables directa y exclusivamente a esa pobreza, no deberían constituir nunca la única justificación para separar un niño del cuidado de sus padres, para recibir a un niño en acogimiento alternativo o para impedir su reintegración en el medio familiar, sino que deberían considerarse como un indicio de la necesidad de proporcionar a la familia el apoyo apropiado (A/RES/64/142, 2010: 15).
15 Fuente: Página oficial del Programa Familias Solidarias de la Provincia de Santa Fe, https://www.santafe.gob.ar/ms/familiassolidarias/#undefined
Fuente: Defensoría de Niñas, Niños y Adolescentes de Santa Fe (2020). Informe El acogimiento familiar en la Provincia de Santa Fe. Diagnósticos y propuestas. http://www.defensorianna.gob.ar/archivos/publicacion-af-2020-final.pdf
16 Fuente: Defensoría de niñas, niños y adolescentes de Santa Fe (2020). Informe El acogimiento Familiar en la Provincia de Santa Fe. Diagnósticos y propuestas. Rosario, Defensoría del Pueblo de Santa Fe. http://www.defensorianna.gob.ar/archivos/publicacion-af-2020-final.pdf
17 “Los estándares” como son conocidos al interior del Sistema, se implementaron en el marco del Programa de Fortalecimiento de las Prácticas y Condiciones de Alojamiento en los Ámbitos de Cuidados Alternativos Residenciales para Niñas, Niños y Adolescentes.
18 “Cantidad desagregada por edades y género. Entre mayo de 2016 y febrero de 2017 se registraron, en toda la provincia, 503 niñas, niños y adolescentes en 41 instituciones de acogimiento alternativo al grupo familiar. 270 eran mujeres y 220 varones. En relación a sus edades, el 15% de las niñas y niños tenían de 0 a 5 años. El 31% de 6 a 10 años. El 19% entre los 11 y los 13. El 26% entre los 14 y los 18 años. Y un 3% eran jóvenes mayores de edad. El 48% de la población en acogimiento institucional era adolescente; tenía entre 11 y 18 años, o más” (Defensoría NNYA, 2017: 14) http://www.defensorianna.gob.ar/archivos/publicacion-ia-2017-web.pdf
19 Fuente: Defensoría Provincial de Niñas, Niños y Adolescentes de Santa Fe (2020). El acogimiento familiar en Santa Fe. http://www.defensorianna.gob.ar/archivos/publicacion-af-2020-final.pdf
20 Se hace referencia aquí a la Ley 10903 de Patronato de Menores, la cual se inscribe a su vez en el paradigma de protección tutelar o situación irregular propio de la normativa previa a la Convención sobre los Derechos del Niño (1989). La Ley 10903 fue derogada en el año 2005 por la Ley 26067 de Protección Integral de la Niñas, Niños y Adolescentes.
21 Las categorías sobre los egresos fueron construidas sobre la base del Relevamiento de Niñas, Niños y Adolescentes Sin Cuidados Parentales en la República Argentina elaborado por la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (2018) y sobre la base de las entrevistas realizadas.
22 Levenson explica esta dicotomía en la legislación argentina, argumentando que el reconocimiento constitucional del derecho de propiedad y su inviolabilidad debe ser interpretado conjuntamente con la noción de función social del Pacto de San José, como con los demás derechos humanos incorporados a la Constitución. Sin embargo, lo que señala la autora es que esta no es la concepción que encontramos en el Nuevo Código Civil Argentino. A pesar de los cambios en el marco constitucional, el actual Código Civil sigue teniendo la concepción moderna de propiedad sagrada y absoluta. El proyecto mantiene el núcleo conceptual del dominio caracterizado por la perpetuidad y la exclusividad. Incluso se podría decir que en alguna medida el proyecto es regresivo, pues no incluye el ejercicio regular de derecho como un límite al ejercicio del derecho de propiedad. Otra cuestión que llama la atención es la falta de preocupación en el proyecto por los derechos humanos constitucionalmente reconocidos, como el derecho a la vivienda (Levenson, 2012).
23 La Guía Egreso que promueve la Asociación Civil DONCEL es una iniciativa liderada por jóvenes egresados/as de los Sistemas de Protección o que están próximos a hacerlo en Argentina. Están organizados/as con el objetivo de acompañar y ayudar a otros/as jóvenes que, al igual que ellos/as, al llegar a los 18 años deben dejar la institución donde viven y abrirse paso hacia una vida independiente. https://guiaegreso.org.ar/