En este capítulo señalo algunos de los hallazgos significativos de la investigación realizada. Los mismos refieren a la importancia de la transversalidad y de los recursos estables en las políticas públicas de autonomía progresiva y preparación para el egreso, la inexistencia de información desagregada acerca de la inversión social como un obstáculo para el monitoreo y el mejoramiento de la política, la desigualdad en la distribución territorial de los recursos como factor de inequidad para el acceso a los derechos de las y los adolescentes y la ficción del “menor tiempo posible” como una problemática en cuanto a la temporalidad dentro del sistema.
Uno de los hallazgos de la investigación fue tomar conocimiento y registro de la experiencia de la Comisión de Autonomía a través de las entrevistas realizadas. La misma se trató de una instancia de gestión que procuró transversalizar la situación de las y los adolescentes y jóvenes en proceso de egreso en las distintas áreas del Estado. De acuerdo con Serra (2005) la transversalidad es entendida de la siguiente manera:
Un concepto y un instrumento organizativo cuya función es aportar capacidades de actuación a las organizaciones en relación con algunos temas para los que la organización clásica resulta inadecuada. En este sentido, responde tanto a necesidades de diseño de la organización como a necesidades de gestión. La transversalidad intenta dar respuestas organizativas a la necesidad de incorporar temas, visiones, enfoques, problemas públicos, objetivos, etc., y a las tareas de la organización que no encajan en una sola de las estructuras organizativas verticales. Asimismo, intenta que esas estructuras verticales compartan sinérgicamente la consecución de un objetivo común, que no es específico a cada una de ellas (Serra, 2005: 3).
En el caso de la Comisión de Autonomía, se trató de una instancia de gestión interministerial que funcionó durante el año 2018. De acuerdo a la coordinadora del Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva la experiencia tuvo las siguientes características:
La Comisión reunió a lo largo de un año a los equipos técnicos de la Subsecretaría de Niñez, Adolescencia y Familia junto con referentes de los espacios de alojamiento y referentes de los ministerios y reparticiones del Estado Provincial y de los estados municipales. En este marco se comenzó a trabajar los lineamientos de la ley 27364 a fin de diseñar estrategias para acompañar el egreso de las y los jóvenes en la provincia. El objetivo estaba vinculado a instalar la noción de plan de egreso a través del cual se irían abordando los aspectos referidos al empleo, la vivienda, el acceso a la salud de las y los jóvenes y adolescentes. Incluso se había llegado a formular estrategias para otorgar garantías de alquiler a fin de facilitar la cuestión habitacional (Entrevista a coordinadora del Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva entre los años 2015 y 2019, 4 de junio 2020).
En dicha mesa interministerial se encontraban las áreas de vivienda, educación, salud y salud mental junto con los referentes del programa de autonomía progresiva, y se trabajaban generalidades que respondían a derechos vulnerados o necesidades insatisfechas. En este espacio, se intentó generar una agenda dentro del Estado sobre la cuestión específica de la autonomía y el egreso. La asociación civil DONCEL tuvo una participación activa en esta comisión. Su referente caracterizó la experiencia del siguiente modo:
Este proyecto tenía como objetivo la conformación de una comisión de autonomía que implicaba que pudieran estar los equipos de las instituciones. La idea era instalar el trabajo, en términos de planes de egreso de esta población (…) y hacer un trabajo interministerial, de particularidades en egreso de esta población (…) La comisión de autonomía funcionó hasta fines del 2018. No logramos la participación total de los equipos de los Centros Residenciales ni la continuidad en el tiempo de la comisión (…) La comisión funcionaba una vez cada tres semanas, además de las generalidades de los planes de egreso también se abordaban derechos vulnerados o necesidades insatisfechas. Cuestiones que el Estado tenía que responder, sobre todo en la atención a las crisis de salud mental. La mesa interministerial surgió de la Comisión de Autonomía. Esta iniciativa tuvo que ver con un proyecto de DONCEL y luego se autonomiza de la asociación civil y pasa a ser del Gobierno Provincial enteramente. La experiencia había arrojado muy buenos números, habíamos logrado más de 15 puestos de trabajo en blanco. También se intentaron abordar las habilidades blandas que permitían la inserción de los jóvenes en un trabajo. Porque lo que pasaba era que se conseguían los puestos de trabajo en blanco, los jóvenes ingresaban, pero se iban cayendo. Lo que se podía visualizar es que no era tanto la falta de predisposición de los jóvenes o del empresario, sino que había cuestiones que los jóvenes no tenían incorporadas y necesitaban tenerlas en el mundo del trabajo, como asistencia, puntualidad; había lógicas del sistema de protección que se extrapolaban al mercado de trabajo que terminaban expulsando al joven (Entrevista a referente de la DONCEL en Rosario, 2 de junio).
De acuerdo a las entrevistadas, la experiencia se registró como positiva, aunque señalaron la falta de continuidad y la imposibilidad de trazar un plan específico que materialice aquellos consensos que se habían logrado plasmar entre los actores y las agencias estatales.
Sobre esto cabe destacar la importancia de los recursos estables en las políticas públicas ya que permite incorporar la dimensión temporal en las intervenciones con las y los adolescentes y jóvenes, así como la noción de compromiso político de largo plazo, tal como sugiere Dina Krauskopf (2004). La idea de compromiso político a largo plazo nos separa de nociones cortoplacistas que buscan soluciones acotadas a demandas específicas y le otorga a la política una mayor capacidad de influencia y de acción a lo largo del tiempo.
La dotación de recursos estables para la continuidad a lo largo del tiempo de estas políticas es una condición necesaria pero no suficiente. Se requiere, asimismo y al menos, un conjunto de leyes que cristalicen consensos. Esto parece ser particularmente relevante en temas relativos a la necesidad, la pertinencia y la incumbencia de los organismos públicos implicados en la construcción de planes de egreso para las y los jóvenes.
Por su parte, la transversalidad implica reconocer que la responsabilidad del cuidado no se agota en los dispositivos de alojamiento (Borzese y Villalta, 2020), sino que corresponde a todas las áreas del Estado. Esta cuestión indica desafíos orientados a situar la problemática en las diferentes áreas gubernamentales, mediante acciones concretas que supongan la sensibilización y la formación de los agentes estatales y el establecimiento de acuerdos interinstitucionales.
Otro de los hallazgos de esta investigación es la comprobación de la inexistencia de información disponible y desagregada sobre el presupuesto provincial dirigido a los programas estudiados. Esta problemática se relaciona con las disposiciones propias del presupuesto público, las cuales no se adecúan a las modalidades de gestión por programa.
La única información a la que se pudo acceder, más allá de la transferencia monetaria que supone el PAE a nivel nacional, fue la referida a la categoría “protección del niño” en el período 2001-2016:
Esta categoría refiere a todas aquellas iniciativas de protección de niñas, niños y adolescentes cuyos derechos fundamentales han sido vulnerados. La misma se desagrega en las siguientes subcategorías: niñas y niños en riesgo, erradicación del trabajo infantil, prevención y asistencia en casos de violencia familiar y de la mujer, entre otros (Defensoría NNYA Santa Fe, 2018: 42).
En el período 2001-2016 se detectó un crecimiento sostenido en los recursos destinados a los Sistemas de Protección Excepcional que se asume se destina a lo que se considera “Niños en Riesgo”. Es innegable la gran participación que posee el Ministerio de Desarrollo Social como componente de esta desagregación, teniendo en cuenta el rol que asume la Subsecretaría de los Derechos de la Niñez, Adolescencia y Familia para la implementación de todas las acciones que se orientan al interior de esta categoría. Sin embargo, se trata de información que no responde al período aquí estudiado (2015-2019). A la vez que tampoco constituye información específica acerca del presupuesto destinado a las y los adolescentes bajo cuidados alternativos y en proceso de egreso del Sistema de Protección.
Respecto de los déficits en materia presupuestaria, es importante recordar que el artículo 4 de la Convención sobre los Derechos del Niño establece que los Estados se comprometen a destinar el máximo de los recursos que disponen para adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole que garanticen los derechos reconocidos. Una de las dificultades para dar cumplimiento a este artículo radica en que, en las clasificaciones presupuestarias tradicionales de los Estados, no está contemplada la posibilidad de agrupar el gasto de acuerdo con las franjas etarias de la población objetivo de la política.
En este sentido, el Comité de los Derechos del Niño elaboró la Observación General núm. 19 sobre Presupuesto Público para la realización de los Derechos del Niño (2016).1 En esta, señala que para la elaboración de presupuestos públicos que hagan efectivos los derechos del niño se exige la visibilización de tales derechos vía programas presupuestarios específicos. Estos requieren adecuados clasificadores de gasto a fin de reflejar con precisión los montos asignados y gastados, de manera de monitorear los resultados que se logran en relación con la inversión. Para ello, recomienda el enfoque de presupuestación basado en programas. Esta técnica permite identificar los recursos financieros que se requieren para adquirir los recursos reales utilizados en la producción de los bienes y servicios por parte de las instituciones públicas que benefician a niñas y niños.
Diseñar presupuestos sobre la base de programas supone la posibilidad de un seguimiento y de un monitoreo sobre la política pública, a fin de conocer los impactos de la inversión y los aspectos a mejorar. La ausencia de este tipo de desagregación en el presupuesto público provincial constituye una de las problemáticas identificadas en este trabajo.
A través de la investigación desarrollada fue posible identificar desigualdades en la asignación de los recursos a nivel del territorio provincial. Las Direcciones de Niñez (Santa Fe y Rosario) y las Delegaciones Regionales presentan diferencias en términos de infraestructura y recursos disponibles, lo cual impacta en los procesos de trabajo y en la conformación de los equipos intervinientes, así como también en el acceso a los derechos de las niñas, niños y adolescentes.
En este sentido, fue posible comprobar que en la Delegación de Santa Fe de la cual dependen las localidades del centro y del norte de la provincia, en el período 2015-2019 no se había asignado coordinador/a para el equipo de Autonomía Progresiva. Esto puede repercutir en una prevalencia de criterios individuales y arbitrarios sobre criterios centrados en las leyes y los derechos consagrados en ellas.
Otro aspecto que evidencia la desigualdad de recursos a nivel territorial es la presencia o ausencia de los Servicios Locales en los municipios y comunas de la provincia. Los Servicios Locales (que forman el primer nivel de intervención, en el marco de comunas y municipios, tal como se señaló en el capítulo III) se desarrollaron de forma gradual a partir de convenios y acuerdos entre el gobierno provincial y los gobiernos locales. Este proceso no ha concluido. Para mediados del año 2019, 63 localidades de la provincia aún no habían celebrado dicho convenio, lo que supone una desigualdad en materia de acceso a derechos para la infancia y la adolescencia.2
La cuestión en torno a la conformación o no de los Servicios Locales impacta también en las lógicas de intervención. A partir de la sanción de la Ley 12067 de Protección Integral de Santa Fe, a través de los Servicios Locales se incorporaron modificaciones sustantivas en comunas y municipios, lo que implicó una profesionalización de las y los trabajadores junto con la inclusión de la normativa correspondiente y la adecuación paulatina de las instituciones. Ante la ausencia de los Servicios Locales en algunas ciudades, las lógicas de intervención continúan desarrollándose en el marco de las viejas Secretarías de infancia y familia o en muchos casos, en las áreas de minoridad.
Por su parte, la desigualdad en la distribución de los dispositivos de alojamiento destinados específicamente para adolescentes provoca que muchas y muchos de ellos se encuentren viviendo en instituciones que no resultan adecuadas para sus proyectos de autonomía y para la planificación de sus egresos.
La cuestión del “menor tiempo posible” respecto de la separación de las niñas, niños y adolescentes de sus centros de vida que impone la normativa en sus distintas escalas (internacional, nacional y provincial) supone una tensión con las prácticas que efectivamente se desenvuelven.
Tal como se señaló anteriormente, a partir de la reforma del Código Civil y Comercial del 2015, las MPE no deben prolongarse por más de 180 días. Sin embargo, en el año 2017 la Defensoría de Niñas, Niños y Adolescentes de Santa Fe relevó que en el 71% de las instituciones de acogimiento se encontraban alojadas niñas, niños y adolescentes con medidas de protección excepcional vencidas. Esto supone que, habiendo transcurrido el plazo estipulado por la ley, el Estado no había realizado los controles de legalidad correspondientes, ni definido el curso de la intervención. En cuanto al tiempo de estadía, se relevó que el promedio de permanencia en una misma institución (es decir, sin contemplar el tiempo de estadía en instituciones previas) superaba el año y medio (Defensoría NNYA de Santa Fe, 2017: 23).
Asimismo, es importante señalar que la idea sobre “el menor tiempo posible” estructura, por un lado, a las intervenciones del mundo adulto profesional y, por otro, a las propias biografías de las niñas, niños y adolescentes. En ambos universos, muchas veces se transitan experiencias asociadas con la “ficción”, es decir, con algo que se enuncia sin un carácter de verdad. La coordinadora del Programa de Fortalecimiento de la Autonomía Progresiva entre los años 2015 y 2019 lo describe del siguiente modo:
Es muy difícil el tema de los plazos del nuevo Código Civil y Comercial, pensar que se puede revertir toda una historia familiar en 180 días, es una ficción. De ficción en ficción, terminás en una adopción, que es una ficción de todo lo que no funcionó antes y es forzar una situación porque no es cierto que la familia anterior desaparece y hay una nueva; hay tanta ficción sobre ficción que es muy difícil que funcione. No creo que haya malicia ni mala voluntad de unos y de otros, creo que hay que empezar a entender a la crianza, la familia, los lazos familiares de otra manera (Entrevista realizada el 4 de junio de 2020).
Además de las dificultades que suponen los desfasajes entre el tiempo legal y el tiempo real, también se comprobó –por medio de la entrevista al profesional del equipo técnico– que sobre el mandato del “menor tiempo posible” se construyen espacios de alojamiento transitorios. Estos, debido a las dificultades por resolver las medidas en el paso del tiempo, terminan por ser lugares de alojamiento permanente, pero sin el marco adecuado ni los recursos necesarios.
La cuestión del tiempo también afecta de forma directa a las y los adolescentes que ingresan y transitan el sistema. Los jóvenes entrevistados manifestaron haber ingresado al sistema siendo muy pequeños. También expresaron haber transitado por distintas instituciones de alojamiento, lo que provocó dificultades para planificar sus actividades más allá del corto plazo, así como la construcción de vínculos y el sostenimiento de lazos. De este modo, los períodos prolongados de institucionalización y la itinerancia por los dispositivos de cuidado, sin una claridad acerca del tiempo real que tales procesos requieren, provocan escenarios adversos para la construcción de procesos de autonomía.
Por esta razón, se destaca la importancia que detenta repensar las instituciones, no solo o exclusivamente desde la lógica de la desinstitucionalización, sino desde un enfoque de derechos. Fundamentalmente, es relevante apoyar a los espacios de alojamiento existentes a través de equipos de personal preparados y de la adecuación de los espacios físicos para que sean seguros y dignos de ser habitados, organizando grupos pequeños de convivencia donde tramar lazos de responsabilidad y solidaridad (Jelin, 2010). Esta cuestión presenta el desafío de repensar las lógicas de las instituciones existentes y a la vez el de fortalecer las modalidades de acogimiento que eviten la institucionalización.
Los aspectos señalados, además de constituir hallazgos de la presente investigación, sugieren posibles desafíos para las políticas públicas de autonomía progresiva y preparación para el egreso de las y los adolescentes bajo cuidados alternativos en la provincia de Santa Fe, con el fin de avanzar en la garantía de derechos de esta población y de optimizar las acciones gubernamentales orientadas a tales objetivos.
1 Comité de los Derechos del Niño (2016) Observación general núm. 19 (2016) sobre la elaboración de presupuestos públicos para hacer efectivos los derechos del niño. Disponible en https://undocs.org/es/CRC/C/GC/19
2 Fuente: noticia oficial del Gobierno de Santa Fe https://www.santafe.gob.ar/noticias/noticia/265053/. La nota señala que para el año 2019 había un total de 302 convenios firmados. 252 se firmaron en el año 2019 mientras que previamente ya había un total de 50 convenios firmados. Sin embargo, en la Provincia hay un total de 55 municipios y 310 comunas, es decir un total de 365 localidades que, de acuerdo a la ley tienen que contar con un Servicio Local. Del total señalado, para el año 2019 había 63 localidades que aún no habían firmado el convenio con el Gobierno Provincial a fin de crear los servicios correspondientes al primer nivel de intervención.