Este capítulo se propone abordar el acceso a la información pública en Paraguay y su implicancia en materia ambiental. Para ello se comenzará por identificar el reconocimiento de los derechos de acceso a la información, la participación y la protección ambiental en la Constitución Nacional. Seguidamente, se mencionarán los presupuestos mínimos de información pública ambiental existentes desde la promulgación de la ley, mecanismos de acceso disponibles y estudios encontrados sobre la situación actual del acceso a la información ambiental en Paraguay.
El acceso a la información pública está reconocido constitucionalmente como un derecho en el artículo 28, donde queda establecido el derecho de toda persona a recibir información con carácter veraz, responsable y ecuánime. De forma expresa, el precepto constitucional establece que las fuentes públicas de información son libres para todos, por lo que la ley debe regular las modalidades, los plazos y las sanciones que efectivicen este derecho (CN, 1992).1
Por otra parte, la participación ciudadana está garantizada a lo largo del texto constitucional en distintos artículos.2 En este aspecto, el artículo 38 faculta a toda persona individual o colectivamente a reclamar ante las autoridades públicas medidas para la defensa del ambiente, aspecto que en el marco de la investigación es preciso indicar.3
Tanto el acceso a la información pública como la participación ciudadana son necesarios en estados considerados democráticos, entre ambos existe una relación interdependiente. Es decir, en la medida en que las personas estén informadas podrán ser partícipes de forma previa tanto en la toma de decisiones como en acciones posteriores en defensa de sus derechos o intereses.
Al respecto, entendemos que la defensa del ambiente será posible a través de una ciudadanía que además de estar informada, participe activamente en su protección, en este sentido, las organizaciones ambientales desempeñan especial protagonismo. El ambiente4 ocupa un lugar privilegiado en el ordenamiento jurídico nacional, es considerado un derecho que permite garantizar derechos fundamentales tales como la vida y la salud, es decir, el ambiente no solo fue constitucionalizado, sino que también fue incluido entre los derechos fundamentales en una sección en directa relación con el derecho a la vida (Rolón, 2012: 423).
En este orden, son dos los artículos constitucionales que específicamente refieren al ambiente. Por una parte, el artículo 7 reconoce el derecho de las personas a habitar en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que por ser de interés social implica preservar, conservar, recomponer, mejorarlo y conciliarlo con el desarrollo humano (CN, 1992).5 Esto refuerza la idea de que “cualquier ciudadano que se sienta afectado tiene acción para exigir un medio ambiente más saludable” (Pettit y Franco, 2001: 80).
Por otra parte, el artículo 8 al referirse a la protección ambiental6 menciona que las actividades susceptibles de producir alteración ambiental serán reguladas por la ley (CN, 1992) de aquí entendemos se desprende parte del ordenamiento jurídico ambiental que fija los límites para el ejercicio de actividades que puedan o no afectar al ambiente.
El cuidado ambiental es una actividad primordial del Estado y trasciende a cualquier gobierno, no obstante, también requiere a personas involucradas en su protección y para ello tanto el acceso a la información pública como la participación ciudadana son esenciales.
Podemos reconocer la existencia preliminar del vínculo entre el derecho de acceso a la información pública, la participación ciudadana y los asuntos ambientales como derechos amparados constitucionalmente. En las siguientes líneas desarrollaremos este recorrido a partir de la reglamentación del acceso a la información.
Desde la entrada en vigencia de la Constitución Nacional de 1992, la reglamentación del derecho a acceder y recibir información pública fue una materia pendiente durante 22 años.7
Si bien existió una ley antecedente del 20018 sobre el acceso a la información, recién a partir del 2004 con la iniciativa de un grupo de organizaciones de la sociedad civil y su decisión de conformar el Grupo Impulsor de Acceso a la Información (GIAI),9 fue posible encaminar un proyecto destinado a promover la sanción de la ley de acceso a la información pública. En consecuencia, desde el 2005 fueron presentadas propuestas para la sanción de esta ley (Santagada, 2015).
Finalmente, luego de idas y venidas, Paraguay fue el país número 100 en promulgar la ley sobre el acceso a la información pública. Fue fruto de más de 10 años de compromiso y de una lucha colectiva “encarnada por persona comunes, organizaciones sociales, académicos y periodistas” (Santagada, 2015: 8). Este paso hacia una sociedad transparente y democrática se materializó con la Ley N° 5282/1410 “De libre acceso ciudadano a la información pública y transparencia gubernamental” y reglamentada un año después por el Decreto del Poder Ejecutivo N° 4064/15.11
La ley, dividida en nueve títulos, primero señala que su objeto es la reglamentación del artículo 28 de la Constitución Nacional (artículo 1). Seguidamente define las fuentes públicas, entre las que se encuentran los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y lo que se entenderá conceptualmente por información pública (artículo 2).
Asimismo, establece que la difusión de la información debe estar sistematizada y disponible para ser difundida en forma permanente a efectos de asegurar el más amplio y fácil acceso a la ciudadanía interesada (artículo 3). Sobre esto, como órganos competentes, las instituciones públicas deben habilitar una oficina de acceso a la información (artículo 6) para gestionar las solicitudes y las orientaciones necesarias a las personas interesadas.12
En cuanto a la información mínima, la ley dispone los presupuestos básicos que obligatoriamente deben mantenerse a disposición del público solicitante. Quedan igualmente indicados en los últimos apartados tanto los procedimientos, la información calificada como reservada, las acciones judiciales, las sanciones, como las disposiciones financieras y finales.
En definitiva, tal como lo indica Santagada (2015), la ley de acceso a la información pública además de representar una herramienta para la lucha contra la corrupción, la promoción de la participación ciudadana y la rendición de cuentas; garantiza un derecho humano que abre las puertas a la mejora de la calidad de vida de las personas, al tiempo que conforma una política de gobierno abierto.
En este punto, la Corte Suprema de Justicia de Paraguay ratificó el acceso a la información como un derecho humano (Acordada N° 1005, 2015), tal como había sido reconocido en las primeras sentencias emanadas del máximo órgano judicial.13
Para continuar debemos tener presente que, de acuerdo con lo que señala Santagada (2015), en Paraguay, el bloque normativo del derecho de acceso a la información está investido en el énfasis de transparencia activa, porque con la Ley 5189/14,14 se obligó a las instituciones públicas a levantar la mayor cantidad de información posible en el formato de datos abiertos15 a fin de evitar la saturación de solicitudes de información.
En este sentido, la transparencia como condición y deber de todo Estado tiene dos vertientes, por un lado, la transparencia activa, que es la obligación del Estado a través de sus fuentes públicas de poner a disposición de las personas y de toda la sociedad la información. Por el otro, la transparencia pasiva, que es la obligación del Estado a partir del derecho de las personas de preguntar, solicitar o requerir información pública específica (Costa, 2018).
El acceso a la información pública puede considerarse como un instrumento ideal tanto para la protección ambiental como para la defensa de otros derechos. Recordemos que, por una parte, el acceso a la información pública ambiental refiere a toda información de índole ambiental contenida en manos del Estado.
En este punto es conveniente tener presente las distinciones que realizan Nápoli y Vezulla (2007: 16) en cuanto a los distintos orígenes de la información: puede ser de origen y naturaleza pública, en cuyo caso comprende a toda la actividad dentro de la esfera estatal; puede ser de carácter público, pero de origen privado como sería el caso de la información en manos de prestadores de servicios públicos o concesionarias; o puede ser de origen privado en manos de sujetos privados. En este último caso, solamente sería de acceso público si el Estado primero le diera carácter público.
Conforme a estas consideraciones, pasemos a los alcances brindados por la ley de acceso información pública en materia ambiental. La Ley N° 5282/14 en sus incisos i) y j) señala como obligación del Poder Ejecutivo mantener actualizada y a disposición del público de forma informatizada, información mínima sobre:
Inciso i) Declaraciones de impacto ambiental, planes de manejo, planes de cambio de uso de suelo, planes de reforestación; concesiones y permisos de aprovechamiento de los recursos hídricos; y todos los demás actos administrativos que otorguen derechos de aprovechamiento de los recursos naturales, cualquier que sea la repartición pública que los expida;
Inciso j) Un informe anual sobre el estado y la calidad de los elementos del medio ambiente, tales como las aguas, el aire, el suelo, las áreas silvestres protegidas, la fauna, la flora, incluidas sus interacciones recíprocas, así como las actividades y medidas que los hayan afectado o puedan afectarlos.16
Según la CEPAL (2018) los parámetros que determinan el acceso a la información ambiental están repartidos entre la ley marco del ambiente y la ley marco de acceso a la información pública. En Paraguay, al no existir una ley marco sobre el ambiente, estos parámetros están distribuidos en las leyes específicas que regulan cada componente ambiental tales como el aire, el agua o el suelo, por solo mencionar algunos. De ahí que los incisos mencionados delineen aquella información mínima que el Poder Ejecutivo debe mantener a través del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES), sin perjuicio de otros organismos como el Instituto Forestal Nacional (INFONA) o el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) con funciones vinculadas interinstitucionalmente con el MADES. 17
País |
Tratamiento a la información |
Ley de acceso a la información pública (año) |
Otros cuerpos legales que resguardan el derecho |
Definición de información ambiental en la legislación |
Paraguay |
Art.28 |
Ley de Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y
Transparencia (N° 5282 de 2014) |
Decreto N° 4064 de 2015 por el cual se reglamenta la Ley N° 5258 de Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia Gubernamental |
Aunque la ley de acceso a la información pública y transparencia gubernamental no brinda una definición específica de información ambiental,18 podría deducirse una definición o alcance conceptual mediante lo que la ley19 define como “información pública” en su artículo 2.2. y complementarla con lo indicado en los incisos i) y j) del artículo 10 precedentemente mencionados o recurrir a la doctrina mencionada en el capítulo 1.
La efectividad del derecho de acceso a la información pública ambiental tendrá mayor alcance mientras más interés pueda infundirse en las personas y educarlas en cómo utilizarla. Por consiguiente, deben generarse recursos a través de los cuales la información ambiental sirva para monitoreos, recolección y procesamientos de datos. Por ejemplo, “podría pensarse en aplicaciones que al procesar de manera automática imágenes satelitales nos informaran en el acto sobre focos de deforestación: eso optimizaría la aplicación de la ley ambiental” (Santagada, 2015: 55).
Actualmente para acceder a la información pública ambiental además de ingresar a las páginas web de las instituciones, como se indicó, los pedidos de información son canalizados a través de un portal unificado de acceso a la información. En este sentido, el MADES se encuentra entre las cinco instituciones que a nivel país reciben más solicitudes de lo que puede percibirse un creciente interés de la ciudadanía en obtener información de contenido ambiental.20
Seguidamente se presentan los planes de acción de Gobierno Abierto, los cuales en función a la transparencia gubernamental que debe existir en los Estados sirvieron para la implementación del portal de acceso a la información pública.
El Gobierno Abierto es una iniciativa de los gobiernos creada en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año 2011. Consiste en una nueva forma de relación entre el poder público y la ciudadanía en base a los principios de transparencia, participación y rendición de cuentas de la administración pública.
Para esto se desarrollan los denominados “planes de acción” o “plan de acción de gobierno abierto” (PAGA), documentos que contienen compromisos asumidos de forma bienal por los gobiernos.
En el caso de Paraguay, los primeros planes de acción se remontan al año 2011 a través del contacto con la Alianza de Gobierno Abierto (AGA) u Open Government Partnership (OGP por su nombre en inglés), que está conformada por 79 países que expresan su voluntad en mejorar la gestión administrativa con mayores niveles de respuesta hacia los ciudadanos por medio de los planes de acción.21
En Paraguay cuatro son los planes de acción que se han desarrollado hasta el momento. El primero empezó en el año 2012, más tarde, el segundo PAGA (2014-2016) fijó, entre otros compromisos, el acceso a la información pública de lo que se puede entender la promulgación de la ley respectiva y la habilitación del portal unificado como resultados de dicho compromiso. Así pues, la existencia de un gobierno abierto y transparente, con un flujo de información consistente desde el gobierno hacia los ciudadanos y viceversa, responde a condiciones de participación ciudadana (Bermúdez Soto, 2010).
En el tercer PAGA, correspondiente a los años 2016-2018, además de retomarse los compromisos en torno a la ley de acceso a la información pública y sobre los principios de Gobierno Abierto, también fue asumido el compromiso de mejorar la cantidad y la calidad de la información pública disponible sobre ambiente y recursos naturales.22
Sobre esto, el compromiso N° 6 del tercer PAGA identifica como problemas por resolver la escasa o nula publicación de información relacionada con informes de evaluación de impacto ambiental, la calidad del aire, los recursos hídricos, los planes de uso de la tierra y los relacionados al sector forestal; lo que dificulta las posibilidades de control y participación ciudadana.
En este sentido, en la tabla 3 se detalla la relevancia y ambición planteada en materia de información ambiental en el tercer PAGA a los fines de perseguir su cumplimiento.
Relevancia |
La apertura de datos de los impactos ambientales y del sector forestal, sean estos positivos o negativos, contribuyen a la participación ciudadana, involucrando a los ciudadanos en los procesos de evaluación de proyectos ambientales y mejorará la calidad de las políticas públicas en materia ambiental. |
Ambición |
La publicación de información y la apertura de canales de participación ciudadana en temas como: impacto ambiental, la calidad del aire, los recursos hídricos, planes de uso de la tierra y el sector forestal, contribuirán a incrementar el monitoreo y la posibilidad de influir en la toma de decisión en materia ambiental. |
Finalmente, el cuarto PAGA,23 perteneciente al período 2018-2020, vuelve a retomar compromisos sobre la información ambiental. En este sentido, el compromiso N° 24 menciona que el problema abordado refiere a lo siguiente:
Toda la información se halla dispersa y no se encuentra estandarizada por lo cual no es posible sistematizarla ni medirla. Esto impide su disponibilidad en todos los niveles, político (para toma de decisiones) técnico (para la correcta implementación de las políticas ambientales) y de la ciudadanía en general para asegurarse de que la gobernanza ambiental apunta a mejorar la calidad de vida. Es vital remarcar que, a nivel nacional, NO existen estándares que determinen las informaciones ambientales que deben registrarse en cada uno de los niveles de la información, ni los mecanismos para que los mismos puedan ser transferidos de institución en institución. Internamente la institución cuenta con servicios a la ciudadanía lentos y con falta de transparencia en los procesos. No se puede generar información veraz y oportuna (Cuarto PAGA, 2016-2018: 75).
El cumplimiento tanto de los compromisos relacionados al medio ambiente como en la aplicación de leyes ambientales corresponde al Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES), máxima autoridad ambiental, sin perjuicio de otras instituciones públicas.24 El compromiso asumido por el Estado a través de esta institución queda señalado así:
Estandarización e integración de la información. La Disponibilidad de la captura y obtención de manera global. Información en tiempo real. Alta Integración de datos y Procesos. Disponibilidad de seguimiento y trazabilidad de la Información. Fuerte y potente generador de información integrada. Generar mayor agilidad, comodidad, trasparencia en los trámites realizados por la ciudadanía. Generar datos abiertos. Generar participación ciudadana Esta herramienta proporcionará datos de gestión y ambiental (Cuarto PAGA, 2018-2020: 75).
Conforme a los compromisos asumidos, tanto en el tercer como en el cuarto PAGA, se identifican iniciativas encaminadas a generar mecanismos que optimicen el acceso de información pública ambiental que podrá contribuir en los procesos de participación ciudadana para la protección ambiental; lo cual directa e indirectamente influye en el derecho a un medio ambiente sano.
El cuarto PAGA se ha planteado resolver el problema existente sobre información ambiental mediante el uso del portal de acceso a la información pública para acceder a todos los datos ambientales generados desde los distintos sistemas internos e integrados con el Sistema de Información Ambiental (SIAM) así como los datos gestionados que se detallan en líneas posteriores en el apartado dedicado a este sistema.25
Por último, el cuarto PAGA reconoce lo ambiental como un tema transversal al desarrollo nacional. Por tanto, el MADES como institución responsable de la regulación ambiental debe contar con información oportuna, veraz y transparente para la toma de decisiones y la planificación de las medidas necesarias para la protección del medio ambiente.
En el siguiente apartado se presenta el Portal unificado de acceso a la información pública como herramienta creada para efectivizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y el deber de transparencia activa del Estado.
El Portal unificado de acceso a la información pública y transparencia activa es el canal de acceso a la información pública creado por el Decreto reglamentario 4064/15 de la Ley 5282/14. Costa (2018: 72) señala al respecto que el decreto desarrolla una específica y pormenorizada reglamentación, entre cuyas precisiones menciona:
Se dispone la creación del Portal Unificado de Información Pública como plataforma tecnológica única y centralizada de acceso a la información pública. Obliga a todas las fuentes públicas a estar conectadas a la misma. Este portal tiene el mecanismo para realizar vía electrónica las solicitudes de acceso a la información pública a cualquiera de las fuentes públicas.26
Asimismo, el decreto determina las funciones y facultades de la Secretaría Nacional de Tecnologías de la Información y Comunicación (SENATIC), actual Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicación (MITIC),27 en lo que hace a la implementación del portal:
La SENATIC deberá implementar una plataforma tecnológica única y centralizada de acceso y gestión de la información pública, desde la cual se podrá acceder a toda la información pública puesta a disposición por las fuentes públicas, así como a las solicitudes de acceso a información en trámite que las fuentes públicas deberán ingresar y procesar en la misma. Esta plataforma se denominará Portal Unificado de Información Pública.
El Portal deberá permitir que cada solicitante pueda verificar el estado en que se encuentra el trámite de su solicitud de información pública, así como recibir, de corresponder, la información solicitada a través del mismo.
Las fuentes públicas que gocen de autonomía funcional podrán contar con sus propias plataformas o adherir a la prevista en este artículo. En cualquier caso, deberán establecerse los mecanismos de coordinación y cooperación interinstitucionales que permitan la interconexión de las plataformas, a los efectos del reenvío por esta vía de las solicitudes realizadas ante una fuente pública incompetente.28
Esto refleja que las solicitudes de información pública dirigidas a las instituciones del Estado son gestionadas por medio de un portal único centralizado. Existe un catálogo de instituciones que van adhiriéndose progresivamente al portal, sin perjuicio de solicitar información a otras instituciones que no se encuentren en el listado existente dentro de la plataforma. Además, las páginas web de las instituciones públicas deben contener un apartado que indique a las personas dirigirse al portal de acceso.
A fin de utilizar esta herramienta, primeramente, la persona interesada debe crearse un perfil con sus datos personales,29 generar una contraseña de ingreso al sistema y vincular una dirección de correo electrónico que también es uno de los medios para recibir la información solicitada.30
Además de utilizar el portal de acceso, la ley señala que la solicitud de información también puede realizarse personalmente ante las oficinas habilitadas al efecto, por correo electrónico dirigido al ente público, en forma escrita en papel o verbalmente.31 La reglamentación fija un plazo de 15 días hábiles para dar respuesta a la información requerida y establece recursos de reconsideración en caso de que la solicitud no llene las expectativas o no sean respondidas en tiempo y forma.
Entre sus funcionalidades, el portal:
►posibilita la búsqueda de información sobre solicitudes realizadas anteriormente por otras personas a través del ingreso del número de solicitud o mediante el empleo de palabras claves.
►permite dar seguimiento a las solicitudes propias, consultar el estado de las solicitudes realizadas, acceder a estadísticas, y, en caso de necesitar orientación posee una pestaña de ayuda para quien acceda por primera vez.
►ofrece una pestaña con las leyes de referencia, preguntas frecuentes, el manual del usuario y guías para otras páginas del gobierno que deben incorporar la información mínima reglamentada.
El Decreto reglamentario de la Ley N° 5282/14 faculta al Ministerio de Justicia como órgano encargado de coordinar el funcionamiento de las oficinas de acceso a la información en las instituciones que dependen del Poder Ejecutivo. En cuanto al portal de acceso, el Ministerio de Justicia deriva las solicitudes ingresadas a la institución correspondiente en casos en los que las personas desconozcan a qué institución dirigir la solicitud.
El portal funciona operativamente desde septiembre del 2015, únicamente en idioma castellano, pese a ser Paraguay un país bilingüe (castellano-guaraní).32 En atención a que el preámbulo del Decreto 4064/15 menciona entre sus principios orientadores de política de Estado involucrar a todos los sectores y niveles de la administración pública y de sociedad, debería incorporar un formato en guaraní, más amigable para los miembros de la comunidad que se comunican habitualmente en este lenguaje.
Como fue señalado, el MADES es la máxima autoridad en lo referente al ambiente. Entre las funciones, atribuciones y responsabilidades asignadas por ley33 se establece “suscribir convenios interinstitucionales, organizar y administrar un Sistema Nacional de Información Ambiental, en coordinación y cooperación con organismos de planificación o de investigación, educacionales y otros que sean afines, públicos o privados, nacionales o extranjeros” (Ley 1561, 2000).34
Para saber más sobre el “Sistema Nacional de Información Ambiental”, a través del portal de acceso a la información pública se realizó una consulta sobre su funcionamiento. Según el informe remitido, el “Sistema de Información Ambiental” o SIAM cumple esta función.35
La implementación del SIAM es resultado de los compromisos asumidos en los planes de acción de Gobierno Abierto, específicamente en el Cuarto PAGA del período 2018-2020. El Decreto N° 2436/2019 definió este sistema como
(…) un conjunto integrado de procesos y tecnologías desarrollado como instrumento de recolección, análisis y gestión de la información ambiental para la generación de conocimiento, la participación social, la toma de decisiones y la gestión ambiental orientada al desarrollo sostenible.
El Sistema de Información Ambiental (SIAM) fue diseñado con el fin de que la información esté ordenada, sea de calidad, completa y de fácil acceso de manera a mejorar, agilizar y transparentar los servicios que provee el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES), como así también contribuirá al cumplimiento de los compromisos asumidos por el país en las Convenciones Internacionales. Es así que los datos generados a través de los procesos internos son reflejados en un visor externo, donde se pueden visualizar en tablas, gráficos y mapas.
El Siam contempla un usuario externo que permite realizar los trámites de servicios que tiene la institución, realizar desde el sitio Web del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, y admite hacerlo desde cualquier lugar en que se encuentre el usuario.36
En la plataforma existen esbozos sobre datos estadísticos, indicadores ambientales y un sistema de mapas habilitados para el conocimiento público que aún se observan en proceso de construcción.37
Hasta tanto se terminen las tareas de actualización, su utilización se observa momentáneamente más enfocada a las actividades de las consultorías ambientales. También se la entiende como una herramienta habilitada para la reducción del uso de papel en los trámites realizados ante el MADES, es decir, para la despapelización en la gestión de trámites.
Para acceder a la plataforma del SIAM es necesaria la creación de una cuenta mediante una dirección de email y contraseña.
Pese al importante avance que supone el SIAM, no opera aún como un centro unificado de información ambiental. Sus funciones complementan las solicitudes ingresadas al portal unificado de acceso a la información pública.38
Ahora bien, durante la investigación fueron encontrados estudios que han analizado la situación del derecho de acceso a la información pública ambiental que se considera deben tenerse presente. Se mencionan dos trabajos que permiten situar su desarrollo en los últimos años.
El primer trabajo refiere a un estudio realizado en el 2014 por la Iniciativa de Acceso39 o The Access Iniciative (TAI por su nombre en inglés) junto al Instituto de los Recursos Mundiales o World Institute Resources (WRI por su nombre en inglés) que en el país tuvo como socio colaborador al Instituto de Derecho y Economía Ambiental (IDEA).40
La Iniciativa de Acceso es una red organizaciones de la sociedad civil a nivel mundial dedicada a mejorar la toma de decisiones ambientales, el fortalecimiento del cumplimiento de las leyes ambientales y la política, la lucha contra la corrupción y el respeto de los derechos humanos.41
En este sentido, elaboró en el 2015 un índice de democracia ambiental con el propósito de identificar el cumplimiento de los derechos de acceso a la información, participación y justicia en las decisiones ambientales por parte de los países.42 Si bien la época del estudio coincide con el momento en que la ley de acceso a la información pública recién daba sus primeros pasos en el país, no obstante, conforme a este índice, Paraguay obtuvo en aquel entonces una puntuación de 1,0643 esto representó que
a pesar de que la constitución paraguaya reconoce el derecho a acceder a la información ambiental a petición, no existe una ley de apoyo que establezca procedimientos para difundir información ambiental. El gobierno tiene discreción para determinar qué tipo de información ambiental recopilar y si publicarla. Se supone que se debe dar al público la oportunidad de comentar sobre los proyectos de evaluaciones de impacto ambiental (EIA), pero esto es después de que se hayan establecido los parámetros de un proyecto. El público no tiene la oportunidad de participar en el desarrollo de regulaciones, políticas, planes o programas.44
Aunque el WRI planeaba realizar la evaluación del índice de democracia ambiental cada dos años, desde entonces, no han aparecido datos nuevos posteriores a este estudio sobre Paraguay. Sin embargo, a pesar de no contar con una puntuación precisa, se considera que el panorama ha cambiado desde la vigencia de la ley de acceso a la información pública, la implementación del portal de acceso y del SIAM.
El segundo trabajo realizado por el MADES resume la situación sobre información ambiental para el año 2019, a partir de los datos emanados de una encuesta realizada dos años antes.45 La encuesta se llevó adelante en el marco del proyecto “Desarrollo de Capacidades para mejorar la toma de decisiones relacionadas con el Medio Ambiente Global” liderado por el MADES,46 estos resultados concluyeron lo siguiente:
En cuanto a las respuestas relacionadas con búsqueda y acceso a información ambiental, se tiene un 66% de personas que no saben dónde buscar información sobre temas ambientales, mientras que el 48% afirma interesarse de algún modo en la búsqueda de información sobre el tema, sin embargo, no la encuentra disponible.
Asimismo, la encuesta reveló que internet se convirtió en el medio más utilizado para acceder a la información ambiental a través de los dispositivos móviles, por lo que el 58% de la población accede a la información sobre temas ambientales de esta forma.
La encuesta realizada en el 2017 indica que en el año 2010 Paraguay presentó su Autoevaluación de Capacidades Nacionales47 (AECN), donde fueron identificados los desafíos para implementar la Convención de Río de Janeiro, así como otros acuerdos internacionales relacionados al medio ambiente.48 Entre ellos se destacó el acceso insuficiente al conocimiento de las mejores prácticas para mejorar la gobernanza ambiental dado que, si bien existe experiencia nacional en Paraguay, no está suficientemente institucionalizada (MADES, 2019b).
Según fue mencionado, Paraguay no cuenta con una ley marco sobre el ambiente, pero existen determinadas leyes que regulan de forma específica aspectos de la materia ambiental,49 es decir, se halla protegida en diferentes leyes que se encargan de establecer los lineamientos tanto jurídicos como técnicos e institucionales de una forma especializada (Rolón, 2012).
En este sentido, algunas leyes señalan expresamente o hacen alusión a la obligación en torno a la difusión de información ambiental. Para ilustrar estos casos se mencionan a las leyes sobre impacto ambiental, calidad del aire y agua.
La Ley N° 294/93 sobre la evaluación de impacto ambiental establece que la autoridad correspondiente debe poner a disposición del público estas evaluaciones, así como establecer procedimientos que permitan considerar observaciones, denuncias o impugnaciones. Esto responde a la necesidad de prevenir daños ambientales que puedan afectar la calidad de vida por proyectos que modifiquen el medio ambiente.50
Por otra parte, la Ley N° 5211/14 regula aspectos sobre la calidad del aire. Esta ley posee un capítulo exclusivo sobre la información pública, donde determina la coordinación interinstitucional para garantizar tanto al público en general como a las entidades interesadas, la recepción adecuada y oportuna de información sobre la calidad del aire y de los indicadores ambientales.51 Según esta norma es obligación del Estado incluir:
a) El estado de la calidad del Aire respecto a los objetivos de calidad vigentes con relación a cada una de las sustancias controladas.
b) La información sobre la calidad del Aire que Paraguay remite a organismos internacionales en cumplimiento de las obligaciones asumidas en materia de calidad del Aire (Ley N° 5211, 2014).
Por último, en cuanto al agua, si bien la Ley N° 3239/07 sobre recursos hídricos aún no cuenta con reglamentación, en ella se menciona como una de sus políticas, la ejecución y la permanente actualización de un inventario de los recursos hídricos disponibles y potenciales y la organización de un banco de información con un método ágil de almacenamiento, procesamiento y consulta de datos.52 Cabe mencionar que se prevé un Sistema de Información de Agua y Saneamiento Rural53 (SIASAR) a cargo del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) que aún se encuentra en etapa de implementación y que tendrá como beneficiarios al sector rural del país.
Por medio de las leyes mencionadas la información ambiental puede ser entendida y procesada por las personas para facilitar los procesos en la toma de decisiones públicas. Conocer los procedimientos para utilizar la información ambiental existente es clave en el diseño de políticas y estrategias que aseguren la protección ambiental para defender el derecho a un medio ambiente sano.
Los aspectos señalados sobre la evaluación de impacto ambiental, aire y agua demuestran que la provisión de información de contenido ambiental es un compromiso que ya ha sido asumido previamente en las leyes nacionales. Por tanto, la institucionalización del sistema nacional de información ambiental previsto en la ley desde el año 200054 y que recién a partir del 2016 presenta sus primeros esbozos formales con la inclusión del MADES al portal único de acceso a la información pública además de la implementación del SIAM podrán encaminar el acceso transparente a información veraz y oportuna que facilite y garantice la participación de todos los sectores de la sociedad, sea de forma individual o mediante organizaciones de la sociedad.
1 La Constitución Nacional actual está vigente desde el año 1992, en su artículo 28 “Del derecho a informarse” menciona: Se reconoce el derecho de las personas a recibir información veraz, responsable y ecuánime. Las fuentes públicas de información son libres para todos. La ley regulará las modalidades, plazos y sanciones correspondientes a las mismas, a fin de que este derecho sea efectivo. Toda persona afectada por la difusión de una información falsa, distorsionada o ambigua tiene derecho a exigir su rectificación o su aclaración por el mismo medio y en las mismas condiciones que haya sido divulgada, sin perjuicio de los demás derechos compensatorios.
La Ley N° 5282/14 de Libre acceso ciudadano a la información pública y transparencia gubernamental reglamenta el artículo 28 de la Constitución Nacional que en líneas posteriores será desarrollada.
2 Puede observarse en los artículos 47, 48, 56, 65 del texto constitucional.
3 Artículo 38. Del derecho a la defensa de los intereses difusos: Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a reclamar a las autoridades públicas medidas para la defensa del ambiente, de la integridad del hábitat, de la salubridad pública, del acervo cultural nacional, de los intereses del consumidor y de otros que, por su naturaleza jurídica, pertenezcan a la comunidad y hagan relación con la calidad de vida y con el patrimonio colectivo.
4 Un debate en doctrina es el de denominar ambiente o medioambiente al bien protegido, la Constitución Nacional de Paraguay utiliza el término “ambiente” que abarca la protección y conservación de los factores de suelo, aire y agua (Rolón, 2012). En la investigación ambos términos serán empleados indistintamente.
5 Está ubicado en el Capítulo I denominado “De la vida y del ambiente”. Artículo 7. Del derecho a un ambiente saludable: Toda persona tiene derecho a habitar en un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado. Constituyen objetivos prioritarios de interés social la preservación, la conservación, la recomposición y el mejoramiento del ambiente, así como su conciliación con el desarrollo humano integral. Estos propósitos orientarán la legislación y la política gubernamental pertinente.
6 Artículo 8: De la protección ambiental: Las actividades susceptibles de producir alteración ambiental serán reguladas por la ley. Asimismo, ésta podrá restringir o prohibir aquellas que califique peligrosas. Se prohíbe la fabricación, el montaje, la importación, la comercialización, la posesión o el uso de armas nucleares, químicas y biológicas, así como la introducción al país de residuos tóxicos. La ley podrá extender esta prohibición a otros elementos peligrosos; asimismo, regulará el tráfico de recursos genéticos y de su tecnología, precautelando los intereses nacionales. El delito ecológico será definido y sancionado por la ley. Todo daño al ambiente importará la obligación de recomponer e indemnizar.
7 Cantidad de años transcurridos desde la sanción y promulgación de la Constitución Nacional hasta la entrada en vigencia de la ley de acceso a la información pública y su decreto reglamentario.
8 En julio del 2001 fue sancionada la ley N° 1728/01 “De transparencia administrativa” que tuvo por objeto transparentar aspectos administrativos y de gobierno. Esta ley otorgaba atribuciones para negar la información solicitada, fue conocida como “Ley mordaza”. Ante las críticas e inconsistencias de esta norma, fue derogada el 25 de septiembre del mismo año por Ley N° 1779/01. Ver más en Santagada, E. (2015) Acceso a la información pública. Historia de un juego de poder.
9 Conformado por distintas organizaciones, se mencionan algunas como el Centro de Información y Recursos para el Desarrollo (CIRD) en el marco de su Programa de Apoyo a las Iniciativas Ciudadanas (PAIC) financiado por la Agencia del Gobierno de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID por sus siglas en inglés), Instituto Prensa y Libertad (IPL), el Instituto de Derecho y Economía Ambiental (IDEA), el Colegio de Escribanos de Paraguay (CEP), se puede ampliar en Santagada, E. (2015) Acceso a la información pública. Historia de un juego de poder, p. 14.
10 Del 18 de septiembre de 2014. El texto íntegro de la ley está disponible en: https://www.csj.gov.py/cache/lederes/G-180-19092014-L-5282-1.pdf
11 “Por el cual se reglamenta la Ley 5282/14 ‘De libre acceso ciudadano a la información pública y transparencia gubernamental” del 17 de septiembre de 2015.
12 Si bien el título de la ley usa la palabra “ciudadano”, el texto de la ley emplea el vocablo “persona” que se considera acertado para evitar cualquier tipo de discriminación, serán términos utilizados indistintamente en la investigación.
13Los casos de Félix Picco Portillo y Daniel Vargas Télles fueron los primeros precedentes ante los Tribunales nacionales de Paraguay para el reconocimiento y defensa del derecho de acceso a la información pública. La Tercera Sala del Tribunal de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Asunción, Paraguay dictó la SD N° 51 del 2 de mayo de 2008 en el caso Félix César Picco Portillo c/ Municipalidad de Lambaré s/ Amparo, fue un fallo histórico a favor del derecho de acceso a la información, el primero a nivel nacional. Por otra parte, en el caso del Sr. Daniel Vargas Télles, el 15 de octubre de 2013, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia sentó jurisprudencia al dictar el Acuerdo y Sentencia N° 1306 que revocó la sentencia del Tribunal de Apelaciones que le había negado el acceso a información sobre el listado de funcionarios de su comunidad, salarios y funciones desempeñadas por funcionarios públicos.
14 Se trata de la Ley “Que establece la obligatoriedad de la provisión de informaciones en el uso de los recursos públicos sobre remuneraciones y otras retribuciones asignadas al servidor público de la República del Paraguay” que reglamenta obligaciones de transparencia activa y entró en vigencia antes de la Ley N° 5282/14 que regula procedimientos en materia de acceso a la información pública y que es tomada en cuenta para el desarrollo de esta investigación, así como también su Decreto reglamentario N° 4064/15.
15 Según el Decreto N° 4064/15 en su artículo 5, los datos abiertos públicos son datos que pueden ser libremente usados, reusados y redistribuidos por cualquiera.
16 Artículo 10 de la Ley N° 5282/14.
17 Países como Argentina y México disponen de una ley marco general que regula el medio ambiente.
18 Solo cinco países de la región: Argentina, Brasil, Chile, México y Perú incorporan una definición explícita de lo que se entiende por información ambiental (CEPAL, 2018: 55).
19 Se refiere a la Ley N° 5282/14.
20 Se solicitó al MADES informar la cantidad de solicitudes recepcionadas desde el 2015 hasta el 2019, en este sentido, la institución informó que recién a partir de febrero de 2016 fue incluida como institución adherida al Portal único de acceso a la información. Consulta disponible en:
21 Ver más en: http://gobiernoabierto.gov.py/
22 En el Plan Nacional de Desarrollo 2030 (PND 2030) se reconoce a los “Planes de Acción de Gobierno Abierto” como la herramienta que fortalecerá el proceso de implementación hacia un gobierno cada vez más abierto y transparente, y por el otro, la Agenda 2030 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. Cabe señalar que estos planes son de carácter indicativo para el sector privado y de cumplimiento obligatorio para el sector público.
23 Aprobado por Decreto N° 1341 del 20 de febrero de 2019. Disponible en https://www.stp.gov.py/v1/wp-content/uploads/2019/03/PAGA-Cuarto-A%C3%B1o_WEB.pdf
24 Existen normativas que asignan a otros organismos del Estado la intervención en temas que también están vinculados al ambiente. Un ejemplo es el caso del compromiso N° 12 del Cuarto PAGA, sobre “Acceso a información actualizada, completa, y contrastada sobre los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento rural”, que tiene como institución responsable al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) a través de su Dirección de Agua Potable y Saneamiento (DAPSAN) o del Instituto Forestal Nacional sobre los recursos forestales del país en el compromiso N° 6 del Tercer PAGA.
25 Según se indica, se podrán obtener informaciones sobre proyectos de desarrollo, inventarios de especies, de agua, datos estadísticos de gases de efecto invernadero, etc. Este sistema ayudará a compilar y procesar los datos, pudiendo así generar información veraz y oportuna. De esta forma se podrán mejorar la información para la toma de decisiones en diferentes niveles, técnicos, directivos y político (Cuarto PAGA, 2018-2020).
26 En el presente trabajo, las denominaciones “portal unificado” o “portal de acceso” referirán a lo mismo. Disponible en:
https://informacionpublica.paraguay.gov.py/portal/#!/buscar_informacion#busqueda
27 Según Ley N° 6207/18 del 22 de octubre de 2018, Art. 2: Se constituye en la entidad técnica e instancia rectora, normativa, estratégica y de gestión especializada para la formulación de políticas e implementación de planes y proyectos en el ámbito de las Tecnologías de la Información y Comunicación en el sector público y de la comunicación del Poder Ejecutivo tanto en su aspecto social como educativo para la inclusión, apropiación e innovación en la creación, uso e implementación de las tecnologías.
28 Artículo 8 del Decreto N° 4064/15.
29 Los datos solicitados son: nombre, apellido, domicilio real, departamento (la división de la jurisdicción territorial en Paraguay es departamental), distrito, teléfono, sexo (masculino, femenino, otro), nacionalidad, fecha de nacimiento.
30 Otras formas de recibir la información pueden ser por teléfono o retirarla de la institución mediante una contraseña.
31 Según artículo 21 del Decreto 4064/14.
32 Según el artículo 140 de la Constitución Nacional de Paraguay, se reconocen como idiomas oficiales el castellano y el guaraní.
33 La Ley N° 1561/00 fue derogada parcialmente por la Ley N° 6123/18 “Que eleva al rango de Ministerio a la Secretaría del Ambiente y pasa a denominarse Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible.”
34 Según el Artículo 22 de la Ley N° 1561/00, la Dirección General de Gestión Ambiental es la dependencia que tiene como funciones formular, coordinar y supervisar políticas, programas y proyectos sobre el “Sistema Nacional de Información Ambiental”, debiéndose diseñar, implementar y mantener el Sistema Nacional de Información Ambiental con cobertura de información documental y Biblioteca; datos bioestadísticos y geoestadísticos sobre recursos naturales y medioambiente, acorde a las necesidades y demanda de servicios de los usuarios; organizar y administrar un sistema nacional de información ambiental, en coordinación y cooperación con organismos de planificación o de investigación, educacionales y otros que sean afines, públicos o privados, nacionales o extranjeros”. Ver más en: http://www.mades.gov.py/areas-tematicas/gestion-ambiental/funciones/
35 Consulta realizada el 14 de junio de 2020 a través del portal unificado de acceso a la información pública, disponible en: https://informacionpublica.paraguay.gov.py/portal/#!/ciudadano/solicitud/31453
36 Artículo 2° inciso a) del Decreto N° 2436/2019.
37 Última visita al SIAM realizada en fecha 02 de julio de 2020.
38 Según el Cuarto PAGA 2018-2020.
39 La metodología utilizada por la Iniciativa de Acceso consiste en partir de preguntas que a través de sus respuestas generan una serie de indicadores y están enfocadas a determinar el desempeño de los Estados en materia de derechos de acceso (Acuña, 2010).
40 Esta organización fue seleccionada en las entrevistas realizadas, disponible en el capítulo 3.
41 Puede verse más en: https://www.lacp10.org/la-iniciativa-de-acceso
43 La investigación se llevó a cabo entre abril y septiembre de 2014, posterior a este estudio fue sancionada y promulgada la Ley de Libre acceso ciudadano a la información pública y transparencia gubernamental. En la escala del 1 al 3, una puntuación de tres 3 significa que la disposición respectiva ejemplifica las buenas prácticas aceptadas, un puntaje de 2 indica que una mayoría (pero no toda) de la toma de decisiones ambientales incluye una determinada disposición, o indica una disposición moderadamente fuerte, un puntaje de 1 se traduce en una disposición más débil que permite una discreción significativa a las agencias gubernamentales para cumplir con estos derechos, o que un derecho solo se aplica a una minoría de los procesos de toma de decisiones ambientales, por último, un puntaje de 0 indica que la ley guarda silencio o prohíbe algún aspecto de los derechos procesales, según el indicador. Ver más en: https://www.environmentaldemocracyindex.org/node/2730.html
44 Texto original en inglés, traducción realizada por la autora.
45 La encuesta fue realizada mayormente a personas que viven en el área metropolitana de Asunción, una de las zonas más pobladas del país y en menor medida a quienes viven fuera de ella. Según se indica, el nivel de formación es variado, conformado por universitarios, profesionales, graduados con post grados, secundarios, entre otros. El documento está disponible en línea en: http://www.mades.gov.py/wp-content/uploads/2019/01/An%C3%A1lisis-y-resumen-de-la-Encuesta-Ambiental-2017-2018.pdf
46 Proyecto acordado entre el MADES (anteriormente SEAM y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que tiene por objeto mejorar la toma de decisiones relacionadas al medio ambiente global en Paraguay. Documento de acceso público disponible en: http://www.mades.gov.py/wp-content/uploads/2018/09/Documento-de-proyecto.pdf
47 Son evaluaciones realizadas para la instrumentación de las Convenciones de Río de Janeiro en Paraguay.
48 Esta documentación es requerida para instrumentar adecuadamente los instrumentos emanados de la Convención de Río de Janeiro.
49 Comprende por ejemplo aspectos como agua, aire, suelo, flora, fauna.
50 Artículo 8 de la Ley N° 294/93.
51 Artículo 13 de la Ley N° 5211/14.
52 Artículo 4 inciso m) de la Ley N° 3239/07.
53 El funcionamiento de esta plataforma responde a uno de los compromisos asumidos por el Estado paraguayo en el Cuarto Plan de Acción de Gobierno Abierto (PAGA) 2018-2020, compromiso N° 12 “Acceso a la información sobre servicios de agua”. La plataforma permitirá monitorear, evaluar, planificar, programar y coordinar las acciones que posibiliten contribuir a mejorar la cobertura, calidad y sostenibilidad de los servicios en el entorno rural (Decreto N° 3189, 2019).
54 Art. 12 inciso l). de la Ley N° 1561/00.