El derecho humano de acceso a la información se ha transformado en una base para la protección de otros derechos. En este sentido, es la antesala necesaria para promover procesos participativos y democráticos. Este derecho se remonta a 1948, cuando fue consagrado tanto en la Declaración Universal de los Derechos Humanos como en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
Por otra parte, la realización de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano o Conferencia de Estocolmo en 1972 marcó un antes y un después en la agenda internacional sobre temas ambientales. Veinte años después, con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Conferencia de Río de Janeiro, los pilares del derecho ambiental fueron asentándose. Los dos eventos son los principales íconos de referencia en la institucionalización del corpus iuris ambiental.
En este orden de ideas, el punto de conexión que configura al derecho de acceso a la información ambiental sobreviene a través del Principio 101 de la Declaración de Río que, al mismo tiempo, lo vincula al derecho de participación y al acceso a la justicia. Estos tres derechos constituyen lo que se denomina “democracia ambiental”.2
Con estas consideraciones, la investigación pretende ser un aporte a visibilizar el derecho de acceso a la información pública en asuntos ambientales en Paraguay con el fin de fomentar la participación por medio del control y monitoreo. Este derecho es a la vez una herramienta que en la protección ambiental es considerada necesaria tanto para prevenir como para resarcir daños ambientales, los cuales, directa e indirectamente, repercuten en el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Abordar tales consideraciones llevó a seleccionar casos sobre la deforestación ilegal como hilo conductor de los planteamientos en torno al derecho de acceso a la información pública ambiental. En atención a que, desde la entrada en vigencia de la ley que demarca los presupuestos mínimos de información ambiental, aún se precisa sean sistematizadas.
La deforestación3 ha sido y es la actividad humana que genera mayores impactos sobre la configuración ambiental del territorio paraguayo desde los últimos 40 años (Vidal, 2013), ha estado asociada a la expansión de los sectores agropecuarios y factores poblacionales (MADES, 2019a). Para comprender esta problemática en Paraguay, es imprescindible tener en cuenta que el país está dividido geográficamente en dos grandes regiones: la región “Oriental”, donde habita la mayor parte de la población, y la región “Occidental”, conocida comúnmente como Chaco Paraguayo.4 La expansión de las actividades ganaderas explica en gran medida la deforestación ocurrida en esta región (MADES, 2019a), que a su vez es una zona rica en biodiversidad.5 La Asociación para la Conservación de la Vida Silvestre (WCS, por sus siglas en inglés) señala que
el Chaco Paraguayo ocupa unos 250.000 km2 e incluye zonas de bosque seco, sabanas abiertas y porciones húmedas de inundación estacional. El aumento de la inversión en ganadería en el Chaco Paraguayo, asociado a la prohibición de las actividades que promueven la deforestación en el Oriente, son situaciones que han acelerado la deforestación y la degradación de los ecosistemas chaqueños.6
La deforestación representa entonces una constante amenaza para la protección del ambiente, lo que puede empeorar cuando en su práctica se transgreden las normativas legales que intentan fijar un límite a esta actividad. Según datos del Instituto Forestal Nacional (INFONA), en esta región se encuentran aproximadamente 14.000.000 de hectáreas de bosques.7
La preocupación por la desforestación es una constante en las diferentes administraciones de Paraguay. En 1973 fue promulgada la ley forestal,8 que estableció en su artículo 42 que los dueños de propiedades rurales del país deben obligatoriamente conservar en concepto de reserva forestal un porcentaje mínimo de bosques:
Todas las propiedades rurales9 de veinte hectáreas en zonas forestales deberán mantener el veinticinco por ciento de su área de bosques naturales. En caso de no tener este porcentaje mínimo, el propietario deberá reforestar una superficie equivalente al cinco por ciento de la superficie del predio (Ley N° 422, 1973).
Entonces, para dar cumplimiento a los porcentajes establecidos por la ley forestal, las propiedades que al momento de su entrada en vigencia no contaban con el porcentaje mínimo del veinticinco por ciento de reserva exigida debían reforestar el cinco por ciento de la superficie del inmueble.10
Según el artículo 2 de la misma ley, el porcentaje mínimo de masa boscosa o de bosques pretende, entre otros objetivos, proteger, conservar, aumentar, renovar y aprovechar de forma sostenible y racional los recursos forestales existentes. Por tanto, las deforestaciones realizadas en contravención a lo establecido en el artículo 42 son consideradas ilegales.
Pese a fijarse un porcentaje mínimo, el cumplimiento del artículo es desmotivado por razones económicas. En este sentido, según autoridades del INFONA11 debe darse un valor económico a los bosques para alentar su conservación pues, en Paraguay, el 80% de los bosques se encuentran en propiedades privadas, y los propietarios no reciben ningún tipo de remuneración por conservarlos. Sin embargo, los motivos económicos no debieran ser argumentos para contravenir a lo dispuesto como porcentajes mínimos de conservación en la ley.
En consideración a que hace tiempo la región del Chaco Paraguayo es el escenario de una desforestación ilegal intensa, se han buscado alternativas con la intención de prevenirla, controlarla y evitarla. Para ello se ha revelado central el acceso a la información tanto pública como ambiental.
El foco de las preocupaciones, sobre todo, de organizaciones ambientales de la sociedad civil ha impulsado acciones con la intención de prevenir pérdidas de masa boscosa similares a las ocurridas en la región Oriental, región en donde los altos índices de deforestación llevaron a la promulgación de leyes específicas que prohíben esta práctica. Según refiere Ezequiel Santagada (2013: 31) “en el Chaco todavía se está a tiempo de evitar el desastre ecológico ocurrido en la región Oriental”. 12
Esto ha motivado a preguntamos acerca del acceso a la información pública como un medio para contrarrestar los estragos de la deforestación ilegal a partir de la participación de organizaciones de la sociedad civil como agentes de control y monitoreo, esto en razón a que en la esfera ambiental los reclamos son planteados a través de organizaciones que aglutinan a miembros de la sociedad.
De acuerdo con lo que señalan Gloria Amparo Rodríguez y Lina Muñoz (2009: 145), “en el contexto ambiental se ha hecho evidente la necesidad de crear nuevas formas de participación, sobre todo si se tiene en cuenta que el ambiente es un asunto colectivo”. Por ello, en los alcances de esta investigación, el ejercicio del acceso a la información pública ambiental y la participación ciudadana serán abordados desde las perspectivas y experiencias de las organizaciones ambientales de la sociedad civil.13 Por lo tanto, cuanto mayor sea el acceso a la información existente, mayor será la participación para consolidar los procesos democráticos ambientales (Rodríguez y Muñoz, 2009).
Entonces, cabe preguntarse ¿cómo se encuentra sistematizada la información pública ambiental en Paraguay?, ¿de qué manera esta información puede coadyuvar a detener o evitar la deforestación ilegal en el Chaco Paraguayo?, ¿cómo es utilizada la información pública por las organizaciones ambientales de la sociedad civil?
Por lo expuesto, el objetivo general que se propone en la investigación consiste en describir el ejercicio del acceso a la información pública ambiental a través de organizaciones de la sociedad civil en relación con la deforestación ilegal en el Chaco Paraguayo como forma de participación ciudadana en asuntos ambientales desde el año 2015, año de implementación del portal de acceso a la información pública.
Una serie de interrogantes implícitos en esta meta dan forma a una serie de objetivos específicos: primero, identificar los antecedentes, estándares internacionales y regionales que reconocen los derechos de acceso a la información pública y la participación en los asuntos ambientales; segundo, examinar la actual legislación paraguaya y el desarrollo de los medios que permiten el acceso a la información pública ambiental; y, tercero, indagar en los alcances y desafíos del acceso a la información pública ambiental en Paraguay a partir de la deforestación ilegal en el Chaco Paraguayo.
Tales metas suponen que el acceso a la información pública ambiental por parte de organizaciones de la sociedad civil promueve la participación a través del control y monitoreo en general y en particular en los casos de deforestación ilegal en el Chaco Paraguayo.
Para el cumplimiento de dichos objetivos se utilizó una metodología mixta cuantitativa y cualitativa. Desde un enfoque cuantitativo, para obtener una primera aproximación sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información pública ambiental a partir de la preocupación por la deforestación ilegal, primero fue necesario identificar en la principal plataforma habilitada por el Estado para solicitar información, cuáles son las solicitudes realizadas, la cantidad de solicitudes ingresadas y qué instituciones brindan las informaciones. Esto condujo a rastrear y cuantificar las solicitudes existentes sobre “deforestación ilegal” en el portal unificado de acceso a la información pública, en donde se centralizan las solicitudes que son dirigidas a las diferentes instituciones gubernamentales. Ante la escasa información arrojada por el buscador, se buscaron solicitudes sobre “deforestación”. Se estableció como período de búsqueda desde el 2015 hasta el 2019. Esto ha permitido generar un registro con las solicitudes ingresadas. Asimismo, se accedieron a dos estudios complementarios con datos que sirvieron de antecedentes para obtener nociones preliminares sobre las condiciones del derecho de acceso a la información pública ambiental en Paraguay.
Desde una lógica cualitativa, se utilizaron como técnicas de investigación, la revisión de documentos y la realización de entrevistas semiestructuradas a representantes de organizaciones civiles ambientales.
Los documentos incluyeron la revisión de la literatura, tratados, normativas e informes de organismos internacionales y regionales referentes a los derechos humanos y medio ambiente que permitieron dar cuenta del desarrollo y la protección jurídica internacional y nacional que ampara la relación entre estos derechos. También fueron consultados tanto los informes de organismos estatales como la legislación nacional específica sobre el acceso a la información pública y leyes ambientales acordes a la línea de investigación.
En cuanto a las entrevistas semiestructuradas fueron seleccionados representantes de tres organizaciones de la sociedad civil afines a temas ambientales que han sido: WWF-Paraguay, la Asociación Defensores de Chaco Pyporé e IDEA. Estas organizaciones fueron seleccionadas por el acercamiento que se ha tenido con ellas tanto a través del voluntariado como por el seguimiento de su trayectoria y activismo en la protección del ambiente en Paraguay.
Para realizarlas se consideraron diferentes aspectos relevantes en torno al trabajo desarrollado por cada organización en la prevención, detección y detención de la deforestación ilegal en el Chaco, a sus experiencias para acceder a información pública, a las iniciativas que desarrollan a partir del uso de esta información en relación con la deforestación, utilidades, limitaciones y desafíos percibidos, entre otras cuestiones.
Las entrevistas tuvieron como fin construir, a partir de las experiencias participativas de las organizaciones, las perspectivas y los planteamientos sobre los alcances y desafíos actuales del acceso a la información pública ambiental y su potencial uso como medio de control y monitoreo en casos de deforestación ilegal en el Chaco Paraguayo desde la entrada en vigencia de la Ley N° 5282/14.14
Conforme a todo lo reseñado, el trabajo se estructura en tres capítulos, en el primer capítulo se presentan consideraciones y alcances conceptuales. Asimismo, se identifican los principales estándares del Sistema Universal de Protección de las Naciones Unidas y del Sistema Regional Interamericano sobre el acceso a la información, la participación y el ambiente.
En el segundo capítulo, se presenta la legislación nacional que ampara y vincula al derecho de acceso a la información pública, la participación y la protección ambiental. Asimismo, se exponen las plataformas existentes para acceder a la información, su relación con los planes de acción de gobierno abierto y dos estudios encontrados sobre el acceso a información ambiental.
El tercer capítulo está dedicado a abordar el ejercicio del acceso a la información pública en la participación de las organizaciones ambientales de la sociedad civil en los casos de desforestación ilegal en el Chaco Paraguayo y las acciones surgidas a partir de esta relación.
Por último, se enuncian las conclusiones y las recomendaciones que surgieron del proceso de investigación.
1 Será ampliado durante el desarrollo del trabajo.
2 Puede verse en el capítulo 1.
3 Según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO por sus siglas en inglés) la deforestación es la conversión de los bosques a otro tipo de uso de la tierra o la reducción de la cubierta boscosa. Puede verse la nota explicativa en: http://www.fao.org/3/a-am665s.pdf
4 Los términos Chaco, Chaco Paraguayo o región Occidental serán términos utilizados indistintamente.
5 Según la FAO, Paraguay cuenta con dos de los ecosistemas forestales más importantes y también más amenazados a nivel mundial: el Bosque Atlántico, un bosque subtropical húmedo, rico en flora y fauna, y el Gran Chaco, la ecorregión boscosa más extensa del América del Sur después del Amazonas y la mayor extensión de bosques secos del continente. Ver más en: http://www.fao.org/paraguay/fao-en-paraguay/paraguay-en-una-mirada/es/
7 Boletín informativo N° 36. Diciembre 2019, disponible en http://www.infona.gov.py/application/files/8415/7772/2101/Boletin_Diciembre_-_36_1.pdf
8 La Ley N° 422/73 denominada “Forestal” entró en vigencia el 1 de enero de 1974.
9 Las propiedades rurales son aquellas propiedades inmobiliarias que se encuentran en el campo.
10 La interpretación más plausible de las obligaciones que emanan del artículo 42 de la Ley 422 es la siguiente: Quien al momento de la entrada en vigencia de las obligaciones establecidas en el artículo 42 de la Ley 422 tenía ‘algo’ de bosque natural, debía mantener el 25% de ese ‘algo’...Si no lo hubiera mantenido…sin perjuicio de las sanciones administrativas que le hubiera correspondido…sería responsable de reforestar la superficie que hubiera deforestado de más hasta alcanzar el porcentaje que debería haber mantenido (Régimen Jurídico Forestal de la República del Paraguay, 2011:73). Santagada (2013) señala que si la Ley 422/73 se hubiera limitado a establecer la prohibición de deforestar las tres cuartas partes de los bosques existentes -que es lo mismo que establecer la obligación de mantener un cuarto o el 25% de esos bosques- difícilmente se habrían planteado inconvenientes en la interpretación.
11 Boletín informativo N° 36. Diciembre 2019, disponible en http://www.infona.gov.py/application/files/8415/7772/2101/Boletin_Diciembre_-_36_1.pdf
12 En el 2004 fue promulgada la Ley N° 2524 “De prohibición en la Región Oriental de las actividades de transformación y conversión de superficies con cobertura de bosques” conocida como “Ley de deforestación cero”. Fue una respuesta ante la degradación alarmante de bosques en la región Oriental del país, la ley prohibió los ‘desmontes’ en esta región con el propósito de propiciar la protección, recuperación y el mejoramiento para que, en un marco de desarrollo sostenible, el bosque cumpla con sus funciones ambientales, sociales y económicas (Régimen Jurídico Forestal de la República del Paraguay, 2011). La prohibición fue extendida hasta el 2018 por ley N° Ley Nº 5045/13 y hasta 2020 por Ley N° 6.256/18. Estas leyes no rigen para el Chaco.
13 Existen diferencias conceptuales entre lo que se comprende por participación pública y participación ciudadana. La primera refiere a la participación de cualquier persona parte de una comunidad, en cambio la segunda, implica no solo ser miembro de una comunidad, sino titular de derechos y deberes para el ejercicio consciente y responsable en la vida social (Rodríguez y Muñoz, 2009)”publisher”:”Universidad del Rosario”,”publisher-place”:”Bogotá”,”title”:”La participación en la gestión ambiental: Un reto para el nuevo milenio”,”URL”:”https://repository.urosario.edu.co/flexpaper/handle/10336/8893/La%20participacion%20en%20la%20gestion_final_completo.pdf?sequence=1&isAllowed=y”,”author”:[{“family”:”Rodríguez”,”given”:”Gloria Amparo”},{“family”:”Muñoz”,”given”:”Lina Marcela”}],”issued”:{“date-parts”:[[“2009”]]}}}],”schema”:”https://github.com/citation-style-language/schema/raw/master/csl-citation.json”.
14 Ley “De Libre Acceso a la Información Pública y Transparencia Gubernamental de Paraguay”.